UN-Klimakonferenz in Kopenhagen

Ausgabe 291 - 2 °C?

Live-Blog: Gastbeitrag – Woran erkennt man ein gutes Abkommen? (Teil 2)

Im ersten Teil dieses Posts wurde nahegelegt, dass ein Abkommen in Kopenhagen nach mindestens drei allgemeinen Kriterien bewertet werden kann: nach Angemessenheit, Fairness und Effektivität. Ob ein Abkommen angemessen ist, hängt davon ab, ob erstens die Zielsetzung und zweitens die Mittelsetzung angemessen sind.

Angemessenheit, again

Zwischen Ziel- und Mittelsetzung besteht eine wichtige Asymmetrie: Die Zielsetzung wird von wissenschaftlichen Fakten beschränkt, aber nicht vollständig bestimmt. Sie bleibt eine politische Entscheidung und beinhaltet ein Werturteil (was nicht bedeutet, dass man über dieses Werturteil nicht rational und kritisch diskutieren könnte). Wissenschaftler sagen nur, unter welchen Bedingungen ein Ziel erreicht werden kann und welche Folgen das Ziel hat, d.h. was zu dem Ziel führt und wohin seinerseits das Ziel führt. Die Zielsetzung selbst ist die Sache politischer Entscheidungsträger.

Die Mittelsetzung (auf einem allgemeinen Niveau, was unterschiedliche Umsetzungen auf weniger allgemeinen Niveaus nicht ausschließt) wird hingegen von Wissenschaftlern vollständig bestimmt, relativ zu einer politisch bestimmten Zielsetzung. So sagen uns die Wissenschaftler des WBGU, dass, WENN die 2ºC-Leitplanke mit einer Wahrscheinlichkeit von 67% eingehalten werden soll, ein globales CO2-Budget für den Zeitraum von 2010 bis 2050 von 750 Gt eingehalten werden muss, mit niedrigen Emissionen oder sogar Negativemissionen nach 2050. 2050 sollte das globale Mittel der pro-Kopf-Emissionen unterhalb 1t liegen. Wer sich auf das Ziel festlegt, aber nicht auf das Mittel, vertritt eine andere wissenschaftliche Ansicht, die natürlich wissenschaftlich fundiert sein muss, um genuin wissenschaftlich zu sein, oder ist schlichtweg irrational.

In Kopenhagen wird höchstwahrscheinlich kein globales CO2-Budget beschlossen werden. Anstatt dessen wird es wohl einen Hinweis auf die Empfehlungen des vierten IPCC-Bericht geben und Verpflichtungen auf nationale Reduktionsziele. Um zu bewerten, ob ein Abkommen den Angaben des WBGU zufolge angemessen ist, wird man demnach ein wenig rechnen und eine Verpflichtung auf ein globales Budget von Verpflichtungen auf nationale Reduktionsziele ableiten müssen. Die Ableitung eines genauen Budgets ist jedoch unmöglich, aufgrund der Art, wie nationale Reduktionsziele formuliert werden.

Verteilungsdickicht

Zumindest drei solcher Arten sind im Umlauf: (1) Annex-I-Länder wie die USA und die EU (letztere natürlich als Staatenbündnis) formulieren Reduktionsziele in Form einer prozentualen Reduktion des jährlichen Emissionsvolumens über gewisse Zeiträume, im Fall der EU über die Zeiträume 1990-2020 und 1990-2050. (2) Die meisten der nicht-Annex-I-Länder, die Reduktionsziele anbieten, formulieren diese in Form einer prozentualen Reduktion des jährlichen Emissionsvolumens relativ zu einer Business-as-Usual-Verlaufslinie über einen gewissen Zeitraum. (3) Manche nicht-Annex-I-Länder, z.B. China und Indien, formulieren Reduktionsziele in Form einer prozentualen Reduktion der CO2-Intensität ihrer Volkswirtschaft, d.h. des Quotienten Emissionsvolumen/Bruttosozialprodukt, ebenfalls über einen gewissen Zeitraum.

Schon allein die Art, in der Annex-I-Länder ihre Reduktionsziele formulieren, macht die Ableitung eines genauen CO2-Budgets unmöglich. Dazu bräuchte man die genaue Emissionskurve. Die Festlegung auf eine Emissionssenkung von 30% bis 2020 relativ zu 1990 beschränkt, aber bestimmt nicht die Emissionskurve für diesen Zeitraum. Theoretisch könnte das Ziel eingehalten werden, indem man bis 2019 nichts tut und dann im letzten Jahr Emissionen schlagartig um 30% senkt. Dies würde eine Emissionskurve ergeben, der ein weit höheres Emissionsvolumen über den ganzen Zeitraum entspräche als einer kontinuierlichen Reduktion. Im Allgemeinen gilt: Je früher die Reduktionen vorgenommen werden, desto geringer ist das Emissionsvolumen.

Natürlich machen auch andere Faktoren die Ableitung eines genauen CO2-Budgets unmöglich, z.B. die Tatsache, dass manche nicht-Annex-I-Länder gar keine Emissionssziele anbieten müssen, im Kontext des Kioto-Abkommens verständlicherweise.

Nicht nur die Ableitung eines globalen CO2-Budgets, und somit die Bewertung der Angemessenheit eines Abkommens, wird durch die Art der Formulierung nationaler Emissionsziele erschwert. Noch schwieriger gestaltet sich dadurch der Vergleich nationaler Emissionsziele, und somit die Bewertung der Fairness eines Abkommens.

Fairness

Bereits Vergleiche der Reduktionsziele verschiedener Annex-I-Länder (also Vergleiche von Reduktionszielen, die nach demselben Modus formuliert werden) sind kompliziert. Angenommen, man will die Ziele der USA und der EU vergleichen. Die EU bietet eine Emissionsreduktion von 20-30% über den Zeitraum 1990-2020. Die USA bieten eine Emissionsreduktion von 17% über den Zeitraum von 2005-2020. Um beide Ziele vergleichen zu können, bietet sich an, die Ziele relativ zu demselben Zeitraum zu errechnen. Aber welchen Zeitraum wählt man? Nimmt man 1990-2020, erhält man ein Reduktionsziel der USA von minus 3%. Nimmt man 2005-2020, erhält man ein Reduktionsziel der EU von 13-24%.

Dies bedeutet: Nimmt man 1990 als Basisjahr, dann sieht das Ziel der USA sehr bescheiden aus, worauf in europäischen Medien immer wieder gerne verwiesen wird, als ob die USA mit der Wahl eines anderen Basisjahres einen Taschenspielertrick anwenden würden. Fast hätten sie uns ausgetrickst! Nimmt man 2005 als Basisjahr, dann scheinen die zukünftigen Anstrengungen, die die USA und die EU sich aufzuerlegen sich bereit erkennen, ungefähr im selben Bereich zu liegen. Dies bedeutet nicht bereits, dass die Lastenverteilung fair ist. Sollte die EU nicht für vergangene Anstrengungen belohnt werden?

Aber es wird noch komplizierter. Die Reduktionsziele betreffen nur nationale Gesamtemissionen, nicht nationale pro-Kopf-Emissionen. Betrachtet man hingegen pro-Kopf-Emissionen über den Zeitraum 1990-2020, dann stellt sich heraus, dass die EU eine Reduktion von 24-33% anbieten, die USA eine Reduktion von 29%. Beide Ziele liegen im selben Bereich. Nimmt man pro-Kopf-Emissionen über den Zeitraum 2005-2020, dann steht dem Reduktionsziel der EU von 14-25% ein weitaus ehrgeizigeres Reduktionsziel der USA von 27% entgegen. Das Blatt hat sich gewendet. Der Grund dafür ist klar: Die Bevölkerungszahl steigt in den USA (und in Kanada und Australien) und stagniert in der EU.

Dies bedeutet jedoch nicht, dass die USA nun besser dastehen als die EU. (Es bedeutet höchstens, dass die EU sich ein wenig mehr zutrauen könnte. Und vielleicht, dass die Europäer von ihrem hohen Ross absteigen sollten.) Es kommt ja nicht nur auf prozentuale Reduktionen der pro-Kopf-Emissionen, sondern vor allem auf absolute pro-Kopf-Emissionen an. Und da liegen die Werte der USA mit 20t weit über den EU-Werten von 9t. Schon steht die EU wieder ein wenig besser da.

Die Rechnung wird noch komplizierter, wenn man Leistungsfähigkeit und Vermeidungsfähigkeit miteinbezieht. Das pro-Kopf-Bruttosozialprodukt der USA ist fast doppelt so hoch wie das der EU (nach der Osterweiterung), wovon man eine höhere Leistungsfähigkeit der USA ableiten könnte. (Allerdings müsste man auch andere wirtschaftliche Faktoren, wie z.B. Verschuldung, berücksichtigen.) Andererseits könnte man z.B. geltend machen, dass die USA (und Kanada und Australien) im Transportsektor aufgrund längerer Transportwege ein geringeres Mitigationspotential haben. Man sieht, die Sache ist kompliziert.

Als Zwischenbilanz lässt sich festhalten, dass die unsystematische Art, auf die nationale Emissionsreduktionsziele formuliert werden, die Bewertung eines Abkommens nach den Kriterien der Angemessenheit und vor allem der Fairness schwierig gestaltet. Könnte man dies nicht besser machen? Könnte man nicht über einen recht einfachen Algorithmus nationale Reduktionsziele in Form von nationalen CO2-Budgets vom globalen Budget ableiten? Genau dies schlägt der WBGU in seinem Sonderbericht vor. Doch bevor wir uns den Details des Vorschlags zuwenden, müssen wir uns kurz einer anderen Frage zuwenden.

Ethik

Zwischen den Kriterien der Angemessenheit und der Fairness besteht eine wichtige Asymmetrie. Es ist klar, dass das Kriterium der Angemessenheit bei den Verhandlungen in Kopenhagen eine effektive Rolle spielt. Manche Staaten mögen verschiedener Ansicht darüber sein, welches Ziel angemessen ist, vor allem darüber, ob 1.5ºC oder 2ºC als Leitplanke angemessen sind. Aber niemand bestreitet, dass ein Abkommen angemessen sein sollte. Sonst bräuchte man ja kein Abkommen.

Ganz anders verhält es sich mit dem Kriterium der Fairness. Wenn man von Rhetorik absieht, spielen Gerechtigkeitsüberlegungen bei den Verhandlungen irgendeine Rolle? Oder haben wir es bloß mit Verhandlungsparteien zu tun, die in verschiedenen Machtverhältnissen zueinander stehen und ihre je eigenen Interessen vertreten, so dass das Ergebnis der Verhandlungen letztendlich die Machtverhältnisse widerspiegeln wird? Das Zustandekommen eines fairen Abkommen würde bloß bedeuten, dass die Machtverhältnisse so sind, dass kein Staat und keine Staatengruppe die eigenen Interessen vollständig gegen die Interessen anderer durchsetzen konnte. Es würde nicht bedeuten, dass das Kriterium der Fairness bei den Verhandlungen eine effektive Rolle gespielt hätte. Ist Fairness demnach ein effektives Kriterium oder bloß ein Epi-Kriterium? Tut es wirkliche Arbeit oder bildet es nur eine Oberfläche, unterhalb derer Machtverhältnisse und Eigeninteresse die wirkliche Arbeit tun?

Die zynische Position hat, wie immer, viel für sich, wie der Verlauf der Verhandlungen zeigt, aber ist letztendlich simplistisch. Dass ohne annähernd symmetrische Machtverhältnisse Gerechtigkeitsüberlegungen kaum eine Rolle spielen, bedeutet nicht, dass auch bei annähernd symmetrischen Machtverhältnissen Gerechtigkeitsüberlegungen keine Rolle spielen und dass Gerechtigkeit nur ein akzidentelles Produkt symmetrischer Machtverhältnisse ist.

Wir kennen das von zwischenmenschlichen Beziehungen: Zwischen zwei Menschen, die in einem sehr asymmetrischen Machtverhältnis stehen, kann es kaum genuine Anerkennung oder gar Freundschaft geben. Aber das bedeutet nicht, dass Anerkennung nichts anderes ist als ein symmetrischen Machtverhältnis. Letzteres ist eher eine Art Voraussetzung für ersteres, eine Art Rahmenbedingung für die Emergenz eines genuinen Anerkennungsverhältnisses, das über ein Machtverhältnis hinausgeht . (Es kann sehr schwierig sein, nett zu Menschen zu sein, die mit einem “Bitte nicht treten” Schild herumlaufen und die nie zurücktreten. Dies bedeutet nicht, dass man, wenn man nett ist, nur nett ist aus Angst, zurückgetreten zu werden.)

Man wagt allerdings nicht viel, wenn man sagt, dass das Kriterium der Fairness bei den Verhandlungen nur eine untergeordnete effektive Rolle spielt. Im Vordergrund stehen nationalen Interessen und internationale Machtverhältnisse.

Wie steht es eigentlich bei uns Individuen? Wollen wir wirklich ein faires Abkommen? Es ist ja nicht so, als ob Staaten eigennützige Kollektive uneigennütziger Individuen wären, wie die mediale Gegenüberstellung von Politikern und Protestlern bisweilen suggeriert. Woher soll man als Individuum überhaupt wissen, ob man ein faires Abkommen will, wenn man nicht weiß, was es für einen selbst bedeutet, wie viel es einen selbst kosten wird? Weil Gemeininteresse und Gerechtigkeit als Motive immer wichtiger sein sollten als Eigeninteresse?

Social Engineers stehen hier vor einer strategischen Gabelung: Sollen sie an unseren Gerechtigkeitssinn appellieren oder uns vorrechnen, was, und vielleicht wie wenig, Gerechtigkeit uns kosten wird? Ich denke beides, und letzteres wird meiner Ansicht nach zu wenig und zu wenig öffentlich getan. Wer wissen will, wie viel ihn ein faires Abkommen kosten wird, mag sich durch McKinsey-Reports hindurch lesen. Nach sehr oberflächlicher Lektüre und ungehemmter Extrapolation scheint es mir, dass die Kosten von EU-weiten Emissionsreduktionen von 40% von 1990 bis 2020 sehr ungefähr in der Größenordnung von €300 pro Kopf und pro Jahr liegen. Knapp über einem Prozent des Bruttosozialprodukts. Klingt das bezahlbar?

Zurück zur eigentlichen Fragestellung. Unabhängig davon, welche Rolle das Kriterium der Fairness bei den Verhandlungen in Kopenhagen spielt und spielen sollte, kann man fragen, was das Kriterium der Fairness verlangt und wie ein faires Abkommen aussehen würde. Womit wir beim Vorschlag des WBGU angelangt wären.

Auf der Suche nach der Klimaformel

Die Idee hinter dem WBGU-Ansatz ist, (1) wie gesehen ein globales CO2-Budget zu bestimmen und (2) über einen Algorithmus – eine “Klimaformel” – in systematischer Manier nationale CO2-Budgets vom globalen CO2-Budget abzuleiten. Die Ableitung sollte fundamentalen Gerechtigkeitsprinzipien genügen.

Anders als beim Kioto-Protokoll werden Länder nicht in verschiedene Kategorien (Annex-I- und nicht-Annex-I-Länder) unterteilt. Alle Länder werden gleich behandelt. Für alle Länder wird nach ein und demselben Verteilungsschlüssel ein nationales CO2-Budget errechnet. (“Killing Kioto” ist nicht unbedingt schlecht für Entwicklungsländer. Das hängt davon ab, was an Kyotos Stelle tritt. Annex-I-Länder haben Recht, wenn sie darauf bestehen, dass nicht-Annex-I-Länder rechtlich bindende Ziele – Emissionsziele, nicht unbedingt Reduktionsziele – auf sich nehmen sollten, was nicht heißt, dass die Ziele der Annex-I-Länder nicht weit ambitiöser sein müssen. Aus ein und demselben Verteilungsschlüssel ergeben sich sehr verschiedene Budgets und somit sehr verschiedene Emissionsziele.)

Der WBGU empfiehlt, bei der Ableitung nationaler Budgets vom globalen Budget drei Gerechtigkeitsprinzipien zu berücksichtigen: das Gleichheitsprinzip, das Leistungsfähigkeitsprinzip und das Vermeidungsfähigkeitsprinzip. Das Gleichheitsprinzip ist primum inter pares. Der Verteilungsalgorithmus ergibt sich allein aus dem Gleichheitsprinzip. Die beiden anderen Gerechtigkeitsprinzipien kommen erst in einem zweiten Schritt zum Tragen, bei der Berücksichtigung besonderer Umstände. Das globale CO2-Budget wird in einem ersten Schritt nach dem Gleichheitsprinzip auf nationale CO2-Budgets aufgeteilt. Abweichungen von dieser Verteilung müssen in einem zweiten Schritt nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip und dem Vermeidungsfähigkeitsprinzip gerechtfertigt werden.

Das Gleichheitsprinzip legt nahe, dass jeder Mensch ein Recht auf gleiche pro-Kopf-Emissionen hat. (Es besagt nicht, dass Abweichungen von dieser Regel nicht begründbar sind, sondern dass sie der Begründung bedürfen.) Dies allein gibt uns jedoch noch keinen Verteilungsalgorithmus an die Hand, da zumindest zwei Parameter noch festzulegen sind: der Zeitraum des CO2-Budgets und ein demografisches Referenzjahr.

Ziel ist, ein globales CO2-Budget für den Zeitraum 2010-2050 auf nationale CO2-Budgets zu verteilen. Dies kann jedoch im Rahmen der Verteilung eines globalen CO2-Budgets für den Zeitraum 1990-2050 geschehen. Indem das Anfangsjahr auf 1990 rückverlegt wird, macht man Länder für historische Emissionen zwischen 1990 und 2010 verantwortlich. Nimmt man hingegen 2010 als Anfangsjahr, dann klammert man historische Verantwortung aus.

Als demografisches Referenzjahr kommen ebenfalls verschiedene Jahre in Betracht. Ein frühes Referenzjahr, etwa 1990, ist für Staaten mit stagnierender Bevölkerung wie den EU-Staaten vorteilhaft. Ein spätes Referenzjahr, etwa 2010, verschafft Staaten mit wachsender Bevölkerung wie den USA und vor allem vielen Entwicklungsländern einen Vorteil.

Vergangenheits- und Zukunftsverantwortung

Der WBGU untersucht zwei Optionen: eine Option mit historischer Verantwortung, in der 1990-2050 als budgetäre Periode und 1990 als demografisches Referenzjahr gewählt werden, und eine rein zukunftsorientierte Option ohne historische Verantwortung, mit 2010-2050 als budgetärer Periode und 2010 als demografischem Referenzjahr. Der WBGU kommt zur Schlussfolgerung, dass die erste Option politisch nicht durchsetzbar ist, “da sie die Handlungsspielräume der Industrieländer extrem einengen würde” (WBGU:27). (Die USA hätten ihr Budget über den Zeitraum 1990-2050 schon 2001 aufgebraucht und wären bereits jetzt CO2-insolvent. Die EU würde ihr Budget 2014 aufbrauchen.)

Die Empfehlung des WBGU geht deshalb dahin, historische Verantwortung bei der Verteilung des globalen Budgets auszuklammern und gesondert zu behandeln, etwa durch die Verpflichtung von Industrienationen auf Zahlungen in Adaptationsfonds oder REDD-Fonds. “Der historischen Verantwortung kann jedoch auch in diesem Szenario durch pauschale Kompensationsleistungen (etwa im Anpassungsbereich) der Industrie- und Schwellen- und Entwicklungsländer Rechnung getragen werden” (WBGU:27). (Bemerkung: Pauschale Kompensationsleistungen scheinen das instrument of choice zu sein, um historische Verantwortung zu handhaben. Siehe die Zahlungen der deutschen Regierung und Industrie an Opfer des Nationalsozialismus.)

Bei dieser Option mit ausgelagerter historischer Verantwortung wird ein CO2-Budget für den Zeitraum 2010-2050 von 750 Gt auf nationale CO2-Budgets verteilt, nach dem Prinzip gleicher pro-Kopf-Emissionsrechte. Man bekommt ein Gefühl für die Höhe verschiedener nationaler Budgets, wenn man ausrechnet, in wie viel Jahren die respektiven Budgets bei gleichbleibenden jährlichen Emissionsvolumina auslaufen würden.

Nationale Budgets, internationaler Handel

Das Budget der USA wäre in 6 Jahren aufgebraucht. Deutschland bräuchte dazu 10 Jahre, Japan 11, die EU 12, China 24, Brasilien 46, Indien 88, Burkina Faso 2892 (WBGU:28). Da das Budget eine Periode von 40 Jahren abdeckt, hätten einige Länder ein Problem. Luxemburg, wenn ich mich nicht verrechnet habe, hätte sein CO2-Budget in glatt 4 Jahren aufgebraucht. (Meiner Rechnung liegen folgende Zahlen zugrunde: globale Bevölkerung 2010: 6,75 Milliarden; luxemburgische Bevölkerung 2010: 500.000; jährliches luxemburgisches Emissionsvolumen: 14 Millionen Tonnen CO2.)

Der Budgetansatz soll dazu führen, dass die pro-Kopf-Emissionen der verschiedenen Ländern langfristig konvergieren. (Für Insider: Der Budgetansatz des WBGU ist eine der zahlreichen Spezies, die sich Contraction and Convergence als Genus teilen. Globale pro-Kopf-Emissionen werden gesenkt – contraction – und nationale pro-Kopf-Emissionen einander angeglichen – convergence.) Doch offensichtlich werden viele Länder, und zwar nicht nur Annex-I-Länder, sonder etwa auch China, selbst mit ambitiösen Emissionssenkungen schwerlich innerhalb ihrer CO2-Budgets wirtschaften können. Was passiert, wenn ein Land sein Budget überzieht? Ganz einfach: CO2-insolvente Länder müssen CO2-solventen Ländern CO2-Emissionsrechte abkaufen. Luxemburg kauft ein in Ouagadougou. Dies bedeutet, dass ein zwischenstaatliches Emissionshandelssystem ein Eckpfeiler des institutionellen Rahmens sein muss, den ein Abkommen zu schaffen hat, wenn es das dritte allgemeine Kriterium der Effektivität erfüllen soll.

Durch den zwischenstaatlichen Handel mit Emissionsrechten würden umfangreiche Nord-Süd-Finanztransfers entstehen. Wohin fließt das Geld? Industrieländer werden doch sicher nicht einwilligen, enorme Geldsummen an die “korrupten” Regierungen afrikanischer Entwicklungsländer zu überweisen. Der WBGU empfiehlt “eine zumindest partielle Zweckbindung der Einnahmen aus dem zwischenstaatlichen Emissionshandel”, so dass “ein großer Teil dieser Mittel für die Förderung emissionsarmer Technologien, insbesondere für die Energiegewinnung aus erneuerbaren Quellen verwendet werden” (WBGU:35). Ein Teil der Finanzmittel kommt demnach mit strings attached, womit verhindert werden soll, dass die Emissionen von Entwicklungsländern zu sehr und zu rapide steigen, und damit, wie heute bei Entwicklungshilfe üblich, ein Teil des Geldes in Industrieländer zurückfließt.

Noch ein eigener Gedanke zum Schluss: Falls Industrieländer sich trotz dieser Zugeständnisse nicht für den Budgetansatz begeistern ließen, könnte man vorschlagen, wie beim EÜTS einen Teil der Emissionsrechte über grandfathering zu verteilen und diesen Teil kontinuierlich abzubauen. Allerdings würde dies bedeuten, dass dieser Teil den Entwicklungsländern mit einem Budgetüberschuss weggenommen würde, da das globale Budget nicht ausgedehnt werden kann, was eine starke Abweichung vom Gleichheitsprinzip bedeuten würde.

Gilles Bouché

Literatur und Links zum Spielen

WBGU, Kassensturz für den Weltklimavertrag: Der Budgetansatz (Juli 2009).

http://www.wri.org/publication/comparability-of-annexi-emission-reduction-pledges/chart

http://www.guardian.co.uk/environment/interactive/2009/dec/07/copenhagen-climate-change-carbon-emissions

http://www.mckinsey.com/clientservice/ccsi/Costcurves.asp

Eintrag aus: Politik 1 Kommentar Mittwoch, 16. Dez 2009 Pia Oppel

nach oben

1 Kommentar

Das aktuelle Heft

Your research contact in Luxembourg

Monatlicher forum-Newsletter


XML-Sitemap