On achève bien les chevaux
Faut-il inventer mordicus un avenir au Conseil d’État, quitte à étendre ses prérogatives pour lui donner une utilité ? L’abolir dans sa forme actuelle serait beaucoup plus logique.
Ce ne sont pas les appels à la réforme qui manquent, en cette année où la Haute Corporation fête ses 150 années d’existence. Pourtant, à passer en revue les innovations proposées, on a l’impres ...
Faut-il inventer mordicus un avenir au Conseil d’État, quitte à étendre ses prérogatives pour lui donner une utilité ? L’abolir dans sa forme actuelle serait beaucoup plus logique.
Ce ne sont pas les appels à la réforme qui manquent, en cette année où la Haute Corporation fête ses 150 années d’existence. Pourtant, à passer en revue les innovations proposées, on a l’impression qu’il s’agit surtout de trouver une
« situation » à ce qui n’a jamais été qu’un enfant bâtard de la monarchie. Conçu comme un relais de l’aristocratie et des conservateurs au cœur du processus législatif, le Conseil d’État n’a pourtant jamais pleinement assumé un rôle de seconde chambre. En 1996, il a été sevré de ses fonctions de juridiction administrative, une fonction que remplit, par exemple, le Conseil d’État français. La question mérite donc d’être posée : le Luxembourg a-t-il aujourd’hui besoin d’une institution de ce type au sein du pouvoir législatif ?
La plupart des propositions de réforme tentent de remédier au manque de légitimité – les conseillers d’État sont nommés et non élus. En instaurant une procédure élective, directe ou indirecte, on rendrait acceptable le rôle joué par le Conseil d’État dans l’élaboration des lois. Cela conduirait assez logiquement à un rôle de seconde chambre. En effet, les prérogatives actuelles du Conseil d’État, si elles conviennent pour un organisme à la composition aléatoire, paraissent assez limitées pour une assemblée élue :
la Haute Corporation peut différer l’adoption d’une loi de trois mois et tenter de bloquer un texte en refusant de l’aviser. Une véritable seconde chambre possède par contre un droit de veto plus ou moins étendu.
Dans les débats grand-ducaux, l’existence de deux échelons au sein du pouvoir législatif est souvent présentée comme naturelle ou optimale – tout comme notre cher panachage ou le système proportionnel. Or, des pays tout à fait démocratiques comme le Portugal, la Grèce et les pays scandinaves se
passent aisément du bicamérisme. Et dans les pays où existe une seconde chambre, son utilité réside en général dans une fonction de représentation politique non couverte par les élections à la première chambre. Il peut s’agir de représenter des groupes linguistiques ou religieux, mais en général la seconde chambre assure la représentation de collectivités territoriales ou d’entités fédérales. Ainsi en Allemagne, le Bundesrat, composé sur base des coalitions gouvernementales des Länder, possède des pouvoirs étendus et représente efficacement les intérêts de l’échelon régional.
Faut-il imaginer un système semblable pour le Luxembourg, en utilisant par exemple l’échelon du canton ? Satisfaisant d’un point de vue d’architecture constitutionnelle, cette idée est très éloignée de la réalité politique du grand-duché : ce n’est pas par hasard que les cantons ne sont plus que des entités purement administratives, et que l’aménagement du territoire se fait en termes de régions. Mais même l’échelon régional apparaît comme peu significatif en termes politiques. Vu les petites distances et le fait que beaucoup de
personnes travaillent dans une région et habitent dans une autre, il n’y a aucune utilité à avoir une représentation de collectivités territoriales au Luxembourg. L’abolition des quatre districts électoraux pour les législatives est d’ailleurs envisagée depuis quelques années.
S’il n’a pas vocation à devenir une seconde chambre, le Conseil d’État est-il alors complètement superflu ? Les avis qu’il émet peuvent être invoqués comme preuve de son utilité. Trop politiques pour les uns, trop conservateurs pour d’autres, les critiques qu’ils suscitent confirment qu’ils ne sont pas sans influence. Laissons de côté les services qu’il a pu rendre aux franges les plus conservatrices de la société en matière de droit de la propriété ou d’exclusion des résidents étrangers.
Restent trois fonctions : examen de la constitutionnalité des lois, amélioration de leur forme et système d’alerte en matière de libertés fondamentales. Sur ce dernier point, on peut être sceptique :
certes, que ce soit en matière de droit d’asile ou en matière de sauvegarde du secret bancaire, le Conseil d’État n’hésite pas à jouer des oppositions formelles afin de relancer le débat au sein de la Chambre. Mais les résultats sont peu convaincants : si le gouvernement le demande, la majorité parlementaire passe outre les mises en garde. On peut se demander si un renforcement des moyens d’organismes plus proches de la société civile, tels la Commission consultative des droits de l’Homme, ne serait pas plus efficace pour assurer un regard critique sur l’évolution législative en ces temps de « guerre contre le terrorisme ».
Plus généralement, pour stimuler le débat politique sur la place publique, des instances comme les chambres professionnelles ou les « conseils supérieurs »
de tout genre s’avèrent au moins aussi adaptées.
L’utilité du Conseil d’État est par contre incontestable en matière de préservation de la constitutionnalité et d’amélioration de la forme des textes de loi. Mais pour remplir cette fonction, sorte de cœur de métier de la Haute Corporation, une instance composée de juristes suffira. Ceux-ci, plus fonctionnaires que mandataires, seraient nommés en fonction de leurs compétences plutôt que de leurs affinités politiques et le cumul avec d’autres fonctions ou charges
publiques serait exclu. Enfin, les avis de cette instance n’auraient pas d’effet suspensif et devraient être rendus dans un délai spécifié.
Une telle réforme reviendrait évidemment à abolir le Conseil d’État dans sa forme et sa composition actuelle. Qui en aurait le courage ?
Nom Formation ; profession Proposé par Date de nomination
Pierre Mores, président Juriste ; président de la Caisse de pension des employés privés DP 1990
Jean-Pierre Sinner, vice-président Juriste ; commissaire de district honoraire LSAP 1988
Victor Rod, vice-président Juriste ; directeur du Commissariat aux assurances CSV 1991
S.A.R. le Prince Guillaume Grand-Duc héritier 2005
Alain Meyer Professeur de lettres LSAP 1991
Nico Edon Juriste ; avocat général à la Cour supérieure de justice CSV 1992
Claude A. Hemmer Économiste ; 1er Conseiller de gouvernement au ministère de la Santé DP 1993
Georges Schroeder Juriste ; directeur de l’Inspection générale de la Sécurité sociale CSV 1994
Victor Gillen Juriste ; avocat DP 1999
Georges Pierret Juriste ; avocat CSV 2000
Agnès Rausch Infirmière graduée sociale et assistante d’hygiène sociale Déi Gréng 2000
Kik Schneider Docteur en philosophie ; directeur banque Fortis DP 2000
Paul Schmit Juriste ; Commissaire de gouvernement auprès de la SNCFL DP 2000
Françoise Thoma Juriste ; maître en sciences politiques CSV 2000
Albert Hansen Juriste ; secrétaire du conseil de gouvernement hon. CSV 2001
Viviane Ecker Juriste; avocate LSAP 2001
Albert Rodesch Juriste; avocat LSAP 2003
Ady Jung Indépendant CSV 2003
Romain Nati Médecin-pneumologue LSAP 2004
René Kollwelter Professeur de lettres LSAP 2005
Agnès Durdu Juriste ; avocate DP 2006
Georges Wivenes Juriste ; avocat général à la Cour supérieure de justice CSV 2006
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