Double ou simple : en veut-on vraiment ?

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Serge Kollwelter

En 2001, au moment de moderniser la loi sur la nationalité, le législateur a obéi au Ministre de la Justice en refusant d’aller vers la double nationalité, alors qu’au sein du CSV des portes s’étaient ouvertes. L’argument du Ministre de la Justice avait fait mouche: le programme gouvernemental de 1999 ne prévoyait pas cette hypothèse. Ce même programme gouvernemental ne soufflait mot d’une université que le Ministre du Budget n’a pas hésité pour autant à porter sur les fonds baptismaux.

L’autres questions "concrètes" du genre double droit de vote ou double service militaire, pourtant résolues depuis des décennies dans les pays à tradition de double nationalité, ont paru à cet éminent juriste autant d’obstacles infranchissables.

Il lui a fallu avoir recours à deux autres juristes pour lui permettre, avec l’aide du Ministre du Budget, de prendre le virage grâce à cette expertise importée et grâce au travail de conviction fourni par le Premier Ministre. Tout le monde se souvient de son plaidoyer pour la double nationalité lors de la conférence d’ouverture de la campagne "Migrations: les enjeux!" de l’ASTI le 28 mars 2002 au Centre Universitaire.

Nous voilà donc munis en 2004 d’un programme gouvernemental qui permettra théoriquement de donner un coup de jeune à notre législation sur la naturalisation. Jetons un regard sur la pratique actuelle et les perspectives annoncées pour demain.

La réforme de 2001: un pas en avant et un pas en arrière.

Il y a quelques semaines, une personne m’appelle pour me dire qu’elle a introduit sa demande de naturalisation il y a 5 ans. Patiente, elle s’inquiète après 4 ans. On lui rétorque que son dossier n’était pas complet…

La loi de 2001 diminue la durée de résidence requise de 10 à 5 ans, de facto de 12 à 7 ans, si l’on tient compte qu’une demande met 2 ans pour aboutir. En effet, chaque naturalisation passe par un examen administratif, un examen de la demande par le conseil communal qui statue en séance non-publique, puis la voie s’ouvre vers une loi: examen par

le Conseil d’Etat, par une commission parlementaire puis par le plénum du Parlement. J’allais oublier le commissariat de district, relais indispensable entre le gouvernement et les communes. Si chacune de ces instances prend au sérieux son travail les 2 années sont vite passées, si sur ce long chemin tranquille le dossier s’attarde, qu’un fonc-

tionnaire l’oublie ou s’y acharne (de pures constructions de l’esprit, bien entendu) on est parti pour la gloire.

La loi de 2001 stipule que "la naturalisation sera refusée à l’étranger (…) 4. lorsqu’il ne justifie pas d’une intégration suffisante, notamment lorsqu’il ne justifie pas d’une connaissance active et passive suffisante d’au moins une des (3) langues (…) et lorsqu’il n’a pas au moins une connaissance de base de la langue luxembourgeoise, appuyée par des certificats ou documents officiels." (art 7.4)

La loi précédente parlait de la "justification d’une assimilation suffisante" sans se référer à des exigences linguistiques. Nous n’allons pas discuter ici "assimilation" et "intégration", toujours est-il qu’il s’agit d’une intégration sous haute surveillance linguistique. Or qui a défini les "basics", qui en est le surveillant, quelle est la qualification linguistique de celui-ci ? Nous avons pu constater que l’armada administrative et politique qui se penche sur les demandes de naturalisation constitue un trésor d’experts linguistiques qui tous agissent et sont proie à l’arbitraire. D’ailleurs eux ne risquent rien et ne souffrent pas de l’absence de critères précis. Rarissimes sont ceux qui auraient l’intention de faire souffrir, encore qu’il y en ait (entre-temps à la retraite)!

Est-ce rendre un service aux fonctionnaires que de les abandonner sans critères? A moins que le législateur, instance sans recours, se sente investi d’un droit régalien fruit du 19e siècle, mais que les pays d’immigration ont remplacé depuis belle lurette. Donnons la parole aux chiffres: le Luxembourg est le pays de l’OCDE qui a le plus fort pourcentage d’étrangers et le plus faible taux de naturalisation, tendance à la baisse.

Ouvrir ou abuser des discours d’ouverture?

On a parfois l’impression que l’adhésion au principe de naturalisation vient du bout des lèvres.

Mais comme le nouveau gouvernement ne veut pas seulement introduire la double nationalité, mais encore revoir la procédure pour la "simple" aux fins

Extraits d’une lettre d’un candidat à la naturalisation au Ministre de la Justice:

"Début 2001 mon mari d’origine (…) introduisait une demande de naturalisation. (…) peu de temps après il est interrogé par la police.

Depuis ce jour-là plus aucune nouvelle. (…) Quand je téléphone à votre Ministère (de la Justice) en été 2003, on me dit que le dossier de mon mari vient d’entrer (après 2 ans et demi!!!!) … qu’il faut patienter encore 6 mois!!! (…) Hier (printemps 2004) mon mari a été convoqué à la Police et a dû répondre aux mêmes questions qu’il y a trois ans et maintenant le dossier reprend son long chemin. Faut-il attendre trois ans ou plus (…) Monsieur le Ministre, je trouve cette façon de traiter des gens honnêtes et respectueux, inacceptable. Pourquoi les demandeurs ne sont-ils pas informés où se trouve leur dossier?"

La dame attend toujours une réponse ministérielle et la suite du parcours de naturalisation…

de réduire sa durée, l’attitude sceptique du soussigné pourra facilement être démentie … par les faits.

Nous allons rêver un instant. Non pas que l’on change la procédure législative et que l’on instaure un droit à la nationalité selon des critères précis, droit contrôlé par les tribunaux: ce serait pure illusion que de croire que les 60 députés renoncent à une prérogative de sage-femmes (ou majoritairement d’hommes sages) en faisant renaître une personne (avec ses enfants mineurs) de la catégorie des étrangers à celle des intégrés. Le rêve pourrait simplement consister à ce que l’administration informe par courrier tous les résidents étrangers arrivés au terme des 5 (et pourquoi pas 3) années de résidence qu’ils remplissent les conditions de séjour et qu’ils sont les bienvenus dans le rang des citoyens à plein titre. Le même courrier fournirait une demande type. Continuons le rêve, toujours dans le cadre législatif: on sauterait l’étape communale ainsi que les possibles blo-

cages au niveau du commissariat de district et le dossier serait soumis par le Ministre de la Justice au Parlement comme tout projet de loi. Peut-on vraiment invoquer la nécessité de la proximité que constitue l’intervention de la commune dans un pays … grand comme le Grand-Duché?

Attardons-nous un instant à une nouvelle étape prévue par le programme gouvernemental: l’obligation de suivre des cours de langue et d’intégration en vue de la naturalisation*. Le lecteur sait qu’à l’heure actuelle nous avons peu de coureurs de fonds qui se lancent dans la course à la naturalisation, leur nombre irait-il croissant si on leur demandait d’être des champions de niveau olympique?

Dans d’autres pays, les cours d’intégration se situent au début du parcours du migrant, à l’arrivée de l’étranger au pays d’accueil. Au Luxembourg ces cours seraient proposés à un nombre infime de personnes après 5 années de séjour. Et tant pis pour l’intégration de ceux qui ne veulent pas se naturaliser!

Situation spécifique

Les chiffres de la naturalisation par nationalité d’origine sont clairs: ce sont essentiellement des citoyens de pays tiers qui prennent le chemin de la naturalisation. De la sorte ils deviendront citoyens de l’Union à passeport luxembourgeois. Les ressortissants des Etats membres de l’Union qui se trouvent à Luxembourg ne franchiront le pas que si les conditions sont raisonnables et qu’on leur "permet" la double nationalité.

Dans des déclarations récentes le Ministre de la Justice et le président du groupe parlementaire du CSV évoquaient que la simple nationalité allait en rester

"Afin d’assurer l’intégration des immigrés postulant pour la nationalité luxembourgeoise, des cours de langue luxembourgeoise, de culture et d’instruction civique seront mis en place et rendus obligatoires pour les candidats à la naturalisation."

Programme gouvernemental (août 2004)

avec 5 années de séjour, mais que pour la double il fallait doubler la mise, donc 10 ans de séjour. Pour ce qui est de l’attractivité de cette double-là: bonjour les dégâts!

Surmonter l’esprit de la guerre froide.

Du temps de la guerre froide, les Etats-membres du Conseil de l’Europe, l’Europe de l’Ouest pour simplifier, une convention limitait les cas de nationalité multiple. Avec la fin de la guerre froide, une nouvelle convention, revenant sur les restrictions, a été signée en 1996. Elle trace un cadre pour les nationalités multiples. A ce jour le Luxembourg a refusé de la ratifier. La fin de la guerre froide ne saurait manquer de sonner au Luxembourg, reste à savoir si nous aurons 8 années ou plus de retard pour lui donner corps dans notre législation!

Elements de réflexion présentes par l’ASTI au sujet de la double nationalité

L’intégration est une attitude réciproque des individus et de la collectivité, qui n’implique ni le renoncement à l’identité individuelle ni à l’identité collective

La notion de nationalité a évolué. Selon la nouvelle convention du Conseil de l’Europe en matière de nationalité, celle-ci est le lien juridique qui rattache un citoyen à un Etat, qui n’indique pas son origine ethnique: Ceci veut dire qu’un Etat accepte de tisser ce lien avec les individus qui composent sa population, quelle que soit leur origine. Ces individus ont pour leur part acquis, du fait qu’ils vivent et travaillent sur le territoire de cet Etat, un sentiment d’appartenance, de rattachement à cet Etat, sans pour autant avoir coupé avec des liens et des sentiments d’affinité et de rattachement à la population, à la culture et aux traditions de leur pays d’origine (ou de celui de leurs parents).

Personne ne met en doute que l’acquisition de la nationalité du pays d’accueil est la forme achevée de l’intégration. Si l’on se prononce pour l’insertion des immigrés, l’on peut exiger une assimilation complète (toujours utopique) et

donc leur exiger de couper avec leurs origines et leur passé. En d’autres mots exiger de renoncer à une partie de leur identité ou de les accepter tels qu’ils sont, porteurs d’une identité multiple, forgée par leur parcours dans l’espace et dans le temps, en y voyant une forme d’enrichissement du pays d’accueil lui-même.

Exprimée en termes juridiques, cette acceptation ne peut prendre d’autre forme que l’attribution de la nationalité sans condition de renoncement à la nationalité d’origine.

1. Le processus d’intégration, en y incluant l’acquisition de la nationalité, est un processus dynamique. Chaque individu qui, pour une raison ou une autre est parti résider et/ou travailler de façon permanente dans un pays autre que celui où il est né, ou chaque enfant d’étranger né dans le pays d’accueil qui reste étranger a, par la force des choses, une double identité: il est "le Luxembourgeois" quand il est au pays d’origine et "l’étranger" quand il est au Luxembourg.

Reconnaître et légaliser cette réalité, par l’attribution de la nationalité sans condition de renoncement à la nationalité antérieure permet d’accélérer le processus d’intégration de chaque individu et donc des franges de la population dont il est issu. On évite le sentiment d’exclusion et de discrimination qui ne peut que grandir dans le cas contraire au fur et à mesure que de nouvelles générations de non-Luxembourgeois nés sur le territoire grandissent avec le sentiment d’être traités non pas comme des égaux, mais comme des "différents".

Affirmer le droit à l’exercice de droits démocratiques fondamentaux liés à la nationalité exige de la part des Etats la reconnaissance du lien de nationalité avec les étrangers qui composent leur population

2. Dans cette Europe des Etats de droit, qui invoque son attachement aux libertés démocratiques pour justifier parfois un droit de sanction ou d’intervention à l’encontre de pays tiers, l’on est en train de consolider, à l’intérieur de ces

Etats eux-mêmes un monde de citoyens à deux niveaux, avec tout ce que ceci implique comme atteinte à des droits aussi élémentaires que le droit au suffrage universel pour des milliers d’individus. Le refus d’un Etat de créer le lien juridique de la nationalité avec les étrangers qui font partie de sa population, implique pour ceux-ci l’interdiction de choisir un gouvernement, d’élire et d’être élu.

C’est une nouvelle forme de suffrage censitaire, non plus basé (directement) sur la fortune, mais sur l’origine nationale, qui exclut, dans le cas du Luxembourg, une très grande partie de la population résidente de l’exercice de tout droit de citoyenneté.

3. La double nationalité est, de par sa nature même, par rapport à chaque individu à qui elle est octroyée, un état transitoire. En effet, comme le prouve l’expérience de pays comme la France, le problème cesse de se poser, à partir du moment où, le droit ayant été reconnu dans le chef de leurs parents, de nouvelles générations naissent et grandissent. Par contre, tant que le problème n’est pas résolu pour les parents, le problème se perpétue et s’aggrave avec les nouvelles générations.

L’attribution de la nationalité sans condition de renoncement à la nationalité antérieure est ainsi le plus puissant levier d’intégration qu’un Etat "intégrateur" peut utiliser pour éviter les déchirements liés à la multiplicité de statuts des individus et à la différence de jouissance de droits qui en découle.

Il n’est ni raisonnable ni sain de refuser le lien de nationalité à l’enfant de l’étranger né sur le territoire ou qui y a été scolarisé et qui continue à y résider. Pareil refus équivaudrait à obliger l’étranger à renoncer à une partie de son identité, alors que le Luxembourgeois "de souche" peut conserver la sienne en l’absence de lien effectif avec le Grand-Duché. L’étranger qui veut acquérir la nationalité luxembourgeoise doit attester qu’il a perdu sa nationalité d’origine ou qu’il la perdra au moment d’acquérir la luxembourgeoise.

Mais le Luxembourgeois né à l’étranger d’un parent luxembourgeois possède la nationalité de ce parent et la gardera même si le pays d’accueil lui accorde la sienne. Il pourra garder la luxembourgeoise si après l’âge de 18 ans il résidera pendant 20 ans de façon ininterrompue à l’étranger. La perte intervi-

drait donc au plus tôt à l’âge de 38 ans, sauf si une demande pour la conserver est faite. Un nouveau délai de 20 ans prend cours. 6. Le principe de l’égalité qui veut que tous les hommes naissent libres et égaux en droits est directement mis en cause par la non-reconnaissance du lien de nationalité avec les enfants d’étrangers résidant sur le territoire.

7. Le Luxembourg s’est forgé une identité à travers l’Histoire parce qu’il a su intégrer, unir, créer à chaque fois une identité plus forte avec des individus en provenance de territoires et avec des origines diverses.

Les Luxembourgeois "de souche" d’aujourd’hui sont le produit de ce mélange, comme le montre leur statut linguistique, leurs traditions et leur culture. D’une façon ou d’une autre l’Etat luxembourgeois devra intégrer dans la nation ces étrangers d’aujourd’hui qui ne le sont plus tout à fait.

La double nationalité peut être un élément supplémentaire dans l’arsenal de l’intégration. Il ne saurait remplacer une politique volontariste dans les domaines scolaires et autres.

Haltung der CGFP zur doppelten Staatsbürgerschaft

Die Conférération Générale de la Fonction Publique CGFP spricht sich klar für die doppelte Staatsbürgerschaft aus. Aufgrund der demographischen Entwicklung in Luxemburg ist es für die CGFP nur selbstverständlich, dass Nicht-Luxemburger, die sich mit unserem Land identifizieren und gleichzeitig an ihren Wurzeln festhalten möchten, ein Anrecht auf die doppelte Staatsbürgerschaft haben. Im Rückschlussverfahren muss dieses Recht natürlich auch für Luxemburger gelten, die sich, sei es aus einer privaten Motivation heraus oder aber aus beruflichen Gründen, im Ausland niederlassen.

Ebenso selbstverständlich scheint es der CGFP aber, dass gewisse Voraussetzungen gegeben sein müssen, um in den Genuss der doppelten Staatsbürgerschaft zu gelangen, so etwa die Beherrschung der Luxemburger Sprache. „Wir haben auf jeden Fall Verständnis, wenn Menschen, die eine Beziehung zu Luxemburg aufgebaut haben und ihre eigene Identität nicht völlig aufgeben möchten, die Luxemburger Staatsangehörigkeit als zweite Staatsbürgerschaft beantragen“, so CGFP-Generalsekretär Jos Daleiden. Die CGFP sieht in der doppelten Staatsbürgerschaft auch ein Instrument, die Integration von Nicht-Luxemburgern zu beschleunigen.

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