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Robert Kieffer

La valeur d’une promesse

Réflexions sur la dette publique implicite et les pensions

L’importance de la dette publique implicite en matière de prestations sociales et plus particulièrement en matière de pensions est un problème qui est régulièrement soulevé tant par des institutions internationales que par des acteurs nationaux lorsqu’il s’agit d’évaluer la soutenabilité des finances publiques. Aussi faut-il fournir une définition de cette notion de dette publique implicite et analyser son utilité pour évaluer l’état des finances publiques.

Pour décrire la notion de dette publique implicite en matière de pensions, il faut la situer par rapport au concept de dette publique tout court.

La dette financière brute

La dette publique est constituée par l’ensemble des engagements financiers formalisés des administrations publiques, comprenant l’administration centrale, les administrations publiques locales et les administrations de la sécurité sociale. Cette dette publique est formalisée dans le sens que les engagements financiers correspondent à des engagements contractuels (obligations d’État, crédits bancaires, etc.) des administrations publiques envers des entités tierces bien définies. Les administrations publiques sont évidemment tenues à rembourser le principal et les intérêts de

cette dette, faute de quoi elles seraient en état de cessation de paiement.

Cette dette publique est nécessairement une dette brute, puisqu’elle fait totalement abstraction des actifs de l’administration publique. Ainsi, par exemple, si l’État prend un crédit de 100 millions d’euros auprès d’une banque en vue d’acquérir un complexe immobilier, la dette publique brute de l’État augmente de 100 millions d’euros, alors que ses actifs augmentent également de 100 millions d’euros, de sorte que sa situation patrimoniale n’a en fait pas changé.

L’OCDE renseigne pour l’année 2011 une dette financière brute de 25,8 % du PIB pour le Luxembourg.$^{1}$ Cependant elle renseigne également une dette financière nette qui s’avère être négative et qui s’élève à -44,9 % du PIB, ce qui signifie que les actifs financiers des administrations publiques dépassent largement la dette financière brute.

Ainsi, l’État luxembourgeois n’accuse aucune dette financière nette, mais présente un excédent d’actifs financiers. Et cet excédent financier existe même, sans qu’il soit nécessaire de prendre en considération les actifs immobiliers des administrations publiques.

Robert Kieffer est président de la Caisse nationale d’assurance pension (CNAP) et du Fonds de compensation commun au régime général de pension.

La dette publique implicite

La dette publique implicite en matière de pensions concerne les engagements de l’État par l’intermédiaire des régimes publics de pension (régime général de la Caisse nationale d’assurance pension, régimes spéciaux et régimes spéciaux transitoires de l’État, des établissements publics, des communes et des CFL). Ces engagements consistent à garantir, d’une part, le paiement des pensions en cours des pensionnés actuels et, d’autre part, le paiement des pensions à attribuer à l’avenir pour les personnes en activité aujourd’hui.

Cet engagement de l’État est bien réel puisque tant les bénéficiaires de pensions en cours que les affiliés actifs aux régimes publics de pension sont bien identifiés et peuvent légitimement espérer avoir droit à leurs prestations.

Cependant, cet engagement n’est pas formalisé, puisque les bénéficiaires de pension et les affiliés actifs n’ont en main aucun titre qui détermine le montant de leur créance envers le régime de pension ou envers l’État. En fait, ils ne bénéficient que d’une promesse de prestations dont le montant effectif dépendra de l’évolution future de la législation sociale.

La dette publique implicite en matière de pensions se distingue de la dette financière publique brute au moins sur trois critères : elle n’est pas formalisée, son montant n’est pas arrêté et elle n’est pas productive d’une charge d’intérêts à supporter par le budget de l’État.

L’évaluation du montant de la dette publique implicite

Pour évaluer le montant de cette dette publique implicite à la date d’aujourd’hui, il se pose un certain nombre de problèmes méthodologiques. Techniquement, cette dette publique implicite est définie par la somme de deux montants en capital, à savoir, d’une part, la valeur en capital de toutes les pensions en cours² et, d’autre part, l’expectative (Anwartschaft) aux droits à pension des affiliés actifs résultant soit des périodes d’assurance ou périodes de service passées dans les régimes publics de pension.

Pour calculer ces montants en capitaux, on a besoin des données relatives à l’espérance de vie (tables de mortalité) des populations concernées ainsi que d’un taux d’intérêt technique permettant de calculer la valeur actuelle (ou valeur présente) des paiements effectués dans le futur. Le montant de la dette publique implicite dépend donc (faiblement) de l’hypothèse admise concernant l’évolution future de l’espérance de vie. Il dépend cependant fortement de l’hypothèse concernant le taux d’intérêt technique. Ainsi, le choix d’un taux d’intérêt technique élevé (5 % et plus) a-t-il pour effet de réduire fortement le montant de cette dette implicite. Par contre, le choix d’un taux d’intérêt technique faible (3 % voire moins) a pour effet de gonfler substantiellement ce montant de la dette implicite. En passant d’un taux d’intérêt technique de 5 % à un taux de 3 %, le montant de la dette implicite augmente d’un ordre de grandeur de 40 %, toutes choses égales par ailleurs.

Or si l’on tient compte du fait que la législation actuelle du Luxembourg prévoit une indexation des prestations à l’indice du coût de la vie et un ajustement au niveau réel des salaires, de sorte que ces prestations vont augmenter régulièrement à l’avenir, il faudrait opter pour un taux d’intérêt technique extrêmement faible (proche de 0 %).

Ainsi, la détermination du montant même de la dette publique implicite est-il déjà tributaire d’un choix éminemment politique, à savoir celui du taux d’intérêt technique. Et à quelle instance le choix du taux d’intérêt technique appartient-il : à la Commission européenne de Bruxelles, à la Banque centrale européenne, à l’OECD, au FMI, au ministère des finances, aux agences internationales de notation ?

Cette méthode de calcul de la dette publique implicite fait apparaître une autre hypothèse implicite, à savoir celle du maintien de la législation actuelle en matière de pension pour tout l’avenir. Or c’est précisément cette hypothèse du maintien constant de la législation pour tout l’avenir qui est totalement irréaliste. Toutes les projections démographiques et financières concernant les régimes publics de pension montrent que le maintien de la législation

actuelle va conduire à des taux de prélèvement politiquement et économiquement inacceptables. Et pour rendre ces taux de prélèvement acceptables, des adaptations de la législation sociale deviendront inévitables.

Ainsi la réforme de l’assurance pension de décembre 2012 a-t-elle comporté trois mesures ayant pour effet de réduire immédiatement la dette publique implicite. La première mesure consiste dans la réduction du taux de majoration dans les pensions nouvelles de 1,85 % à 1,60 %, étalée sur 40 années. Cette mesure a pour effet de réduire la valeur des expectatives aux pensions à attribuer à partir du 1er janvier 2013. La deuxième mesure consiste dans l’introduction du modérateur d’ajustement qui, du moment où il deviendra effectif, réduira la valeur en capital des pensions en

cours. La troisième mesure consiste dans la suppression de l’ajustement des pensions à l’évolution des salaires entre 2009 et 2011, ce qui a réduit la dette publique implicite immédiatement de 1,5 %.

Il résulte de cette analyse que la dette publique implicite n’est en fait rien d’autre que la somme actualisée des pensions en cours et des parts de pension résultant des droits acquis des affiliés actifs actuels pour les 100 prochaines années et dépendant de la législation en vigueur pendant cette période. Cette somme est totalement tributaire du taux d’intérêt technique utilisé pour l’actualisation des montants futurs.

Il s’en dégage un quatrième critère de distinction avec la dette financière brute : le montant de la dette publique implicite peut être influencé par le pouvoir politique en modifiant la législation sociale.

L’utilisation de la notion de dette publique implicite

On peut évidemment exprimer cette dette publique implicite en pourcentage du PIB d’aujourd’hui (ce qui va fournir un pourcentage faramineux), mais ce pourcentage n’a aucune signification précise en ce qui concerne le financement de ces prestations. D’ailleurs, cette dette publique implicite a commencé à exister avec la création des régimes publics de pension il y a 100 ans, et jusqu’à maintenant personne ne s’était donné la peine de la calculer. Tout au plus aurait-on pu suivre l’évolution de ce pourcentage au fil des années et on aurait pu mesurer l’impact des réformes de pension sur la dette publique implicite (augmentation de la dette implicite en raison des réformes dans le régime général de 1987, 1991 et 2002, réduction de la dette implicite par la réforme du régime de pension

spécial transitoire et la création du régime spécial en 1998).

Comme les régimes de pension publics appliquent tous des systèmes de financement proches de la répartition pure, il est évident que les prestations de ces régimes doivent être financées annuellement, d’une part, par les cotisations prélevées sur la masse des revenus cotisables et, d’autre part, par les impôts prélevés par l’État pour couvrir la contribution publique aux régimes de pension. Donc la dette publique implicite devra être financée au fur et à mesure que les dépenses qu’elle représente vont se produire.

Pour apprécier la soutenabilité du financement des régimes de pension, on aura besoin de deux indicateurs :

• dans le régime général, la prime de répartition pure qui exprime les dépenses annuelles par rapport à la masse des revenus cotisables ;
• dans le régime spécial transitoire et dans le régime spécial, la part des contributions publiques par rapport aux dépenses courantes du budget de l’État.

Du moment que ces deux indicateurs commencent à déraper, il faut intervenir soit sur la masse des dépenses de pension (conditions d’octroi des pensions, formule de calcul, revalorisation, âge à la retraite, etc.), soit sur le taux de cotisation.

Pour juger la soutenabilité des régimes publics de pension pour l’avenir, le montant de la dette publique implicite ne fournit aucune information pertinente. En revanche, l’évaluation de la valeur de la promesse de pension garantie par la législation actuelle et exprimée en pour cent de la masse des revenus cotisables et sa comparaison avec le taux de cotisation global montre clairement si le régime de pension est soutenable ou non. ♦

1 Études économiques de l’OCDE : Luxembourg 2012, décembre 2012, p. 7.

2 Auquel il faut ajouter l’expectative aux pensions de survie résultant de ces pensions en cours.

3 Pour plus de détails voir l’article du même auteur « L’impossible réforme de l’assurance pension » dans forum n° 303 de janvier 2011.

Sozialalmanach 2013: Services sociaux d’intérêt général

Caritas Luxemburg legt die siebte Ausgabe des Sozialalmanachs vor.

War es jahrelang möglich, aufgrund des Wachstums, mehr oder weniger alle Wünsche zu erfüllen, so haben sich die Zeiten geändert. Wo es nun keine solchen Zuwächse mehr gibt, stellt sich die fast vergessene Frage der Verteilung erneut und die Politik gerät unter Zugzwang. In diesem Sozialalmanach wird versucht aus dem Blickwinkel derer, die am unteren Ende der gesellschaftlichen Leiter stehen, ein Licht auf die sozialpolitischen Fragestellungen der nächsten Zeit zu werfen.

Dieser erste Teil hinterfragt die sozialpolitische Entwicklung der Periode zwischen zwei Reden zur Lage der Nation. Der zweite Teil dieses Bandes ist dem Schwerpunktthema „Services sociaux d’intérêt général“ gewidmet. Die Statistiken des dritten Teils dienen dazu, sowohl das Thema des zweiten Teils zu erhellen, als auch die Argumentationen des ersten Teils zu unterstützen.

Das Caritas-Jahrbuch zur sozialen Lage Luxemburgs 2013 ist zum Preis von 19,50 € bei Caritas Luxemburg (29, rue Michel Welter, L-2730 Luxemburg) sowie in allen guten Buchhandlungen erhältlich.