Face aux énormes besoins d’investissements requis pour endiguer le changement climatique et s’y adapter, il convient de changer le narratif sur ce qui est une « bonne » gestion des finances publiques et admettre que pour financer « l’infinançable », une augmentation de la dette et des impôts sur les personnes les plus aisées seront probablement nécessaires.
En 1949, Jupp Schmitz commercialisait sa chanson de carnaval « Wer soll das bezahlen?», se plaignant de l’inflation à la suite de la réforme monétaire de 1948 dans les trois zones d’occupation occidentales de l’Allemagne. Presque 75 ans après, la question « Wer hat so viel Pinkepinke? » est plus d’actualité que jamais, et pas seulement en raison de la saison de carnaval qui vient de se terminer.
Financer quoi ? L’adaptation et la décarbonation.
77 % de la population européenne sont d’avis que le changement climatique est un problème1 et 94 % soutiennent des mesures d’adaptation au changement climatique2. Partant de ces chiffres, on peut raisonnablement admettre qu’il est socialement souhaité de limiter le changement climatique et de s’adapter à celui-ci.
Si l’objectif collectif est de limiter le changement climatique, la meilleure façon serait d’atteindre les objectifs de l’article 2 de l’accord de Paris, à savoir contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels », voire « limiter l’élévation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels3 ».
Afin d’avoir 50 % de probabilité d’atteindre l’objectif de limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C, les émissions annuelles mondiales devront chuter dans une première phase à 33 gigatonnes de gaz à effet de serre d’ici 2030 (donc dans cinq ans !)4. A titre de comparaison, en 2023, l’humanité entière a émis 57,1 gigatonnes de gaz à effet de serre5. Le Luxembourg s’est également doté de sa propre trajectoire et souhaite d’ici 2030 émettre 4 552 kilotonnes, alors qu’en 2022, le pays était à 7 058 kilotonnes d’émissions de gaz à effet de serre6. Cela revient à une réduction des émissions au Luxembourg de 35 % dans les 5 prochaines années. Un effort considérable, si on rappelle qu’entre 2005 et 2022, les émissions ont été réduites de 30 %7. Il faut donc réaliser en 5 ans l’équivalent de ce que nous avons fait au cours des 17 dernières années. Afin d’atteindre ces objectifs, il faut donc décarboner notre économie très rapidement, ce qui implique, outre le besoin indispensable de repenser l’intensité de l’utilisation de nos ressources, remplacer grâce aux investissements du capital émetteur de gaz à effet de serre par du capital neutre en gaz à effet de serre.
Hélas, décarboner ne sera pas suffisant. Il conviendra également d’investir dans l’adaptation au changement climatique. Même si on limite le réchauffement climatique à 1,5 °C, la température des océans augmentera et les catastrophes climatiques se multiplieront, comme nous le constatons déjà. Or, il faudra surtout investir dans l’adaptation, car nous savons actuellement qu’avec les engagements de réduction des émissions des différents pays, le monde est sur une trajectoire de réchauffement de +3 degrés8.
Donc, quand on parle de financer l’action climatique, il est question de financer l’adaptation et la décarbonation.
Financer combien ? Un besoin important.
La question du montant de la facture se pose désormais. Au niveau mondial, le rapport Stern estime le besoin d’investissements supplémentaires pour l’action climatique à six mille milliards de dollars par an9. Quant à l’Union européenne, l’effort annuel d’investissements supplémentaires pour la décarbonation d’ici 2030 est estimé entre 400 et 600 milliards10 par an. A cela, il faudra ajouter 175 à 200 milliards d’euros par an11 pour financer l’adaptation à un monde à +3 degrés. Cela fait grimper la facture à environ 800 milliards d’euros d’investissements supplémentaires par an.
Même si on limite le réchauffement climatique à 1,5 °C, la température des océans augmentera et les catastrophes climatiques se multiplieront, comme nous le constatons déjà.
Pour le Luxembourg, il n’existe pas de chiffres exacts et il conviendrait dès lors de mener des études sur cette question afin d’anticiper le besoin d’investissement pour notre petite économie et l’impact sur nos finances publiques. A défaut d’estimation sérieuse, il faudra se contenter d’une approximation et faire, par exemple, des estimations par rapport à la taille de notre économie, ce qui nous amène à un montant de 4 milliards d’euros d’investissements supplémentaires chaque année exclusivement dédiés à l’action climatique. D’ici 2050, cela fera une somme de
100 milliards d’euros.
Financer avec quoi ? L’argent est là.
Les sommes évoquées au niveau européen, mais aussi au niveau de notre pays, pourraient provoquer des vertiges à certains lecteurs. Or, la bonne nouvelle est que l’argent est là. Ce n’est pas infinançable. Pour démontrer cela, il suffit d’un seul chiffre. Les 100 milliards dont le Luxembourg pourrait avoir besoin sur les 25 prochaines années correspondent à 1,9 % des actifs gérés sur la place financière au Luxembourg12.
Evidemment, ce n’est pas de l’argent que nous pouvons directement allouer à l’action climatique. Il s’agit ici de valeurs boursières et non pas d’argent liquide directement mobilisable. Or, cet exemple prouve que nous vivons dans une économie dans laquelle nous sommes capables de créer beaucoup de richesse, bien plus que nous en aurions besoin pour financer l’action climatique.
Nous ne faisons donc pas face à un problème de manque de ressources financières, mais d’allocation des ressources financières. L’argent est là, sauf que nous l’investissons dans d’autres domaines que l’action climatique. Autrement dit, nous avons un problème de plomberie et il nous manque les bons tuyaux qui nous permettent de flécher nos flux financiers vers l’action climatique.
Pour allouer les ressources financières nécessaires à l’action climatique, nous pouvons employer deux tuyaux : le tuyau des investissements privés et le tuyau des investissements publics. Il s’agit d’élargir le diamètre des deux.
Selon Mario Draghi, ancien président de la Banque centrale européenne, face aux grandes transformations économiques du passé, la puissance publique a porté en moyenne entre 20 et 50 % des investissements nécessaires13. Les investissements privés ont donc porté le reste de l’effort. L’action climatique n’étant rien d’autre qu’une grande transformation économique, nous pouvons partir de ces estimations.
Pour les finances publiques luxembourgeoises, cela reviendrait donc à des investissements entre 20 et
50 milliards d’euros sur les 25 prochaines années.
Financer comment ? L’augmentation de la dette publique et de la fiscalité fait partie de la solution.
Il faudra d’abord dépenser mieux, en s’assurant de l’effectivité de la dépense publique et en ayant une administration publique efficace. Mais dépenser mieux ne sera pas suffisant. Il faudra aussi dépenser plus, et pour cela il ne peut pas y avoir de tabou.
Si nous souhaitons atteindre nos objectifs de décarbonation et d’adaptation, il faut être cohérent et assumer la nécessité d’augmenter en partie la dette publique et les impôts sur des personnes plus aisées. Cela doit se faire non pas de manière incontrôlée et illimitée, mais de façon progressive et limitée aux besoins de financement exigés par l’action climatique.
Passer par la dette publique pour cofinancer l’action climatique serait économiquement rationnel pour trois raisons.
D’abord, parce que le coût de l’inaction dépasse celui de l’action. Chaque euro que nous ne dépensons pas aujourd’hui nous coûtera plusieurs euros demain. Il vaut donc mieux s’endetter aujourd’hui pour effectuer des investissements le plus rapidement possible et éviter une explosion de la facture demain.
Ensuite, parce que ces investissements se font aussi et surtout dans l’intérêt des prochaines générations. Il est donc rationnel que celles-ci y contribuent en lissant nos dépenses à travers le temps.
Chaque euro que nous ne dépensons pas aujourd’hui nous coûtera plusieurs euros demain.
Enfin, parce que nous avons les marges budgétaires. Notre taux d’intérêt réel au Luxembourg est toujours négatif14. Si même les pays qui ont la possibilité d’investir les montants nécessaires ne le font pas, qui le fera ?
Par conséquent, il serait nécessaire de se détacher du narratif qui souhaite maintenir à tout prix la dette publique luxembourgeoise en dessous de 30 % du produit intérieur brut (PIB). Lier la soutenabilité de notre dette publique à un chiffre arbitraire n’est pas seulement irrationnel, en l’occurrence c’est même dangereux si cela nous prive des investissements nécessaires pour répondre aux défis que posera le changement climatique. Ce serait dommage de dire à nos enfants que nous n’avons pas atteint nos objectifs de décarbonation et d’adaptation, tout cela uniquement pour maintenir la dette financière en dessous des 30 % du PIB. Comme l’a dit Romain Bausch sur RTL le 25 octobre 2024 : « Wann een elo bei 28 oder 35 Prozent läit, dat mécht der Kaz wierklech kee Bockel.15 »
Une fois que nous avons décidé d’utiliser le tuyau de la dette publique pour financer en partie les besoins d’investissements climatiques, se pose enfin la question du remboursement de cette dette supplémentaire.
Les plus Keynésiens d’entre nous diront que la réponse est vite donnée : ce sera la croissance qui le fera ! Ils sortiront leur multiplicateur et ils diront que pour chaque euro investi par la puissance publique, nous obtiendrons un rendement de 1,2 euro sur notre PIB. Voilà le problème résolu.
Malheureusement, en vérité, nous ne savons pas si la décarbonation et l’adaptation créeront de la croissance16. Certes, on investira dans des secteurs comme celui de la construction qui sont généralement moteurs de croissance et de création d’emplois. En revanche, l’effort de décarbonation reposera surtout sur une substitution de capital décarboné aux combustibles fossiles, ce qui n’implique pas automatiquement une augmentation de la productivité et donc de la croissance. Autrement dit, on investira dans du capital décarboné et non pas dans du capital plus productif.
Cela nous amène donc à l’une des conclusions du rapport Pisani-Mahfouz, qui affirme qu’un accroissement des prélèvements obligatoires sur les personnes les plus aisées sera probablement aussi nécessaire17.
Il faudra augmenter les taxes sur les énergies fossiles, sur les pratiques incompatibles avec la neutralité carbone, comme l’aviation, et les impôts sur les personnes les plus aisées ainsi que les plus grandes entreprises. Il faudra un effort collectif face au défi collectif qu’est le changement climatique.
Pourquoi assurer le remboursement de la dette climatique par une augmentation des impôts sur les plus riches ? D’une part, parce que cela est socialement juste. C’est le seul moyen d’assurer que l’action climatique sera financée de façon solidaire. D’autre part, parce que l’impôt est un moyen direct d’assurer que le principe pollueur-payeur soit vraiment respecté, étant donné qu’il est avéré que les plus riches polluent le plus.
Finançons l’infinançable
Changeons alors de logiciel dans le débat public quand nous parlons des finances publiques. Arrêtons de parler de matraquage fiscal ou de diaboliser la dette publique de façon systématique. Posons-nous plutôt la question : « Pourquoi lève-t-on cette dette ? Est-ce que c’est une bonne dette ou une mauvaise dette ? »
Soyons prêts, si nécessaire, à augmenter la dette publique et les impôts sur les plus riches, non pas pour financer l’opulence d’un Etat dont les dépenses ne seraient pas maîtrisées, mais pour financer la survie de notre espèce sur cette planète.
Une dette financière, cela se rembourse, une dette climatique pas !
Olivier Cano est consultant en politique économique et fiscale au sein du cabinet Saint-Amans Global Advisory, spécialisé dans le conseil aux gouvernements. Il est diplômé d’un master en économie et affaires européennes de l’Institut d’études politiques de Paris ainsi que d’une double licence en droit et économie de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.
1 Commission européenne, Special Eurobarometer 538: Climate Change, juillet 2023. https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2954 (Toutes les pages Internet auxquelles il est fait référence dans cette contribution ont été consultées pour la dernière fois le 3 février 2025.)
2 Banque d’investissement européenne, The EIB Climate Survey. Attitudes towards climate change adaptation, novembre 2024. https://www.eib.org/en/publications/20240347-the-eib-climate-survey-2024
3 Nations unies, accord de Paris, 2015, article 2, p. 3. https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/french_paris_agreement.pdf
4 UN Environment Programme, Emissions Gap Report 2024. No more hot air … please! With a massive gap between rhetoric and reality, countries draft new climate commitments, 2024. https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2024
5 Ibid.
6 Le gouvernement du Luxembourg, Plan national intégré en matière d’énergie et de climat du Luxembourg pour la période 2021-2030 (PNEC), 2024. https://gouvernement.lu/fr/dossiers/2023/2023-pnec.html
7 Ibid.
8 UN Environment Programme, op. cit.
9 Amar BHATTACHARYA, Eléonore SOUBEYRAN, Vera SONGWE et Nicholas STERN, Raising ambition and accelerating delivery of climate finance, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, The London School of Economics and Political Science, 2024. https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/raising-ambition-and-accelerating-delivery-of-climate-finance/
10 François VILLEROY DE GALHAU, Financing the climate transition: building bridges between needs and resources (speech), avril 2024. https://www.banque-france.fr/en/governors-interventions/financing-climate-transition-building-bridges-between-needs-and-resources
11 European Environment Agency, Assessing the costs and benefits of climate change adaptation, avril 2023. https://www.eea.europa.eu/publications/assesing-the-costs-and-benefits-of
12 https://www.chd.lu/fr/node/1961
13 Address by Mr. Mario Draghi at the presentation of the report on the Future of European competitiveness in the European Parliament, Strasbourg, 17 septembre 2024. https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en
14 Le taux moyen pondéré de la dette publique luxembourgeoise est de 1,898 %, alors que l’inflation devrait être autour de 2 % pour 2025. https://tresorerie.public.lu/fr/dette-publique/caracteristiques-dette-etat.html, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn42-previsions-inflation.html
15 https://www.rtl.lu/news/national/a/2244153.html
16 Jean PISANI-FERRY et Selma MAHFOUZ, Les incidences économiques de l’action pour le climat, mai 2023.
https://www.strategie.gouv.fr/publications/incidences-economiques-de-laction-climat
17 Ibid.
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