Europa am Scheideweg

Die Europäische Union schwankt auch im Frühjahr 2019 zwischen Resignation und Aufbruch. Brexit, Euro-¹ und Flüchtlingskrise sowie die rechtsstaatliche Entwicklung in Polen, Ungarn, Rumänien und anderen Mitgliedsstaaten haben die EU nachhaltig erschüttert. Dies alles stellt angesichts tatsächlicher und/oder behaupteter massenhafter Regelverletzungen der unterschiedlichsten Akteure ihren Kern – die Rechtsgemeinschaft – in Frage, einschließlich der Währungsunion und des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Keine der Krisen ist gelöst: Der Brexit geht nach zwei verstrichenen Austrittsterminen am 29. März und am 12. April 2019 in die dritte Runde, die gerichtlichen Verfahren zur Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit in den genannten Mitgliedstaaten (Art. 7 EUV, Art. 259, 207 AEUV) dauern an², ohne dass ihr Erfolg gewährleistet wäre, und mit Blick auf die Euro- und Migrationskrise sieht es auch nicht rosig aus.

Zwar hält die Europäische Zentralbank den Leitzins in der Eurozone bei 0,0% und hat im Rahmen ihres “Extended Assets Purchase Programme (EAPP)” die Märkte mit mittlerweile ca. 2,5 Billionen Euro geflutet, zwar hält der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) bis zu 700 Mrd. Euro für mögliche Hilfsleistungen an Mitgliedstaaten bereit und ist im Rahmen der Bankenunion auch ein Abwicklungsmechanismus im Gang gesetzt worden, der bei der Insolvenz einer Bank in erster Linie Eigentümer und Anleger heranziehen soll (VO (EU) Nr. 806/2014 (SRM-VO));³ die Gesamtverschuldung der meisten Mitgliedstaaten ist dennoch gestiegen, und es besteht weiterhin die Befürchtung, dass sich die Eurokrise bei einer Rückführung der Hilfsmaßnahmen wieder verschärfen könnte. Im Asyl- und Migrationsrecht ist die Situation nicht weniger prekär. Zwar sind die Zahlen der Zuwanderer nach dem Ausnahmejahr 2015 zurückgegangen; sie verharren jedoch auf hohem Niveau und können jederzeit wieder steigen, ohne dass die EU bislang einen wirksamen Schutz der Außengrenzen oder ein System zur internen Bewältigung des Migrationsstroms hätte installieren können.

Über diese bekannten konfliktträchtigen Bereiche hinaus gibt es aber auch ein zunehmendes Unbehagen in weiten Teilen der Gesellschaft(en) an dem tendenziell noch immer zu paternalistischen, technokratisch abgehobenen Politikansatz und Selbstverständnis in den europäischen Institutionen, das sich in der Bürgerinitiative Right2Water⁴ ebenso Bahn gebrochen hat, wie im Widerstand gegen die Freihandelsabkommen TTIP und CETA. Ihre Behandlung durch die EU-Kommission als geheime Kommandosache, die Parlamentarier und Öffentlichkeit aus der Entscheidungsfindung weitgehend ausgeschlossen hat, dürfte mit dafür verantwortlich sein, dass gegen das CETA in Deutschland ca. 160.000 Bürgerinnen und Bürger vor das Bundesverfassungsgericht gezogen sind⁵, und dass es auch in Österreich und Belgien auf erhebliche Widerstände getroffen ist. Das gilt letztlich auch für den Brexit. Natürlich ist der Brexit ein Fehler, der den Briten ebenso schaden wird wie uns, natürlich war die Mehrheit knapp und das politische Personal inkompetent, leichtfertig und verantwortungslos. Man darf gleichwohl nicht ignorieren, dass es auch einen seriösen Kern dieser Entscheidung gibt: Die Unzufriedenheit mit der Unterwerfung unter die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die als aktivistisch, zentralistisch und nicht vorhersehbar empfunden wird, und der damit einhergehende demokratische Kontrollverlust. Belege für diese weit über Juristenkreise im engeren Sinne hinausgehende Befindlichkeit finden sich insbesondere in der jüngeren Rechtsprechung des UK Supreme Courts,⁶ die man durchaus als Ringen um eine verlässlichere vertikale Kompetenzverteilung im Staaten-, Verfassungs- und Rechtsprechungsverbund der EU deuten kann, um den auf den Brexit drängenden Kräften entgegenzuwirken. Der frühere Chief Justice Lord Neuberger hat dies bei einem bilateralen Treffen zwischen deutschem Bundesverfassungsgericht und Supreme Court im Frühjahr 2015 mit dem schönen Satz plastisch auf den Punkt gebracht: “We want to become as muscular as you are”.

Zusätzlicher Sprengstoff ergibt sich aus der internen Entwicklung in manchen Mitgliedstaaten, die die Verpflichtung der Europäischen Union und ihrer Mitglieder auf die in Art. 2 EUV niedergelegten Werte von Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit, Menschen- und Minderheitenrechten in Frage stellt. Vor allem in Polen und Ungarn gibt es – erfolgreiche – Maßnahmen der Regierungen, Verfassungsgerichte und Justiz zu entmachten oder gleichzuschalten, was nicht ohne Rückwirkungen auf die übrige EU bleiben kann.⁷

Der Lösungsansatz der EU-Kommission: Jetzt erst recht!

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der Therapie. Die vom Präsidenten der EU-Kommission unterbreiteten und wohl auch vom Europäischen Parlament unterstützen Vorschläge zur Weiterentwicklung der EU folgen im Wesentlichen der Devise „jetzt erst recht“. Die Währungsunion soll rasch auf alle verbleibenden Mitgliedstaaten ausgedehnt werden, ebenso der Schengen-Raum und wo es – wie im Asyl- und ­Migrationsrecht – offenkundige Vollzugsdefizite gibt, soll es eine Vergemeinschaftung richten. Der französische Präsident Emmanuel Macron will dagegen die Eurozone stärken und wohl auch die intergouvernementale Zusammenarbeit, was in der Sache auf eine Schwächung der EU-Institutionen hinauslaufen dürfte. Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung enthält zwar umfangreiche Ausführungen zur Bedeutung der europäischen Integration im Allgemeinen und der EU im Besonderen, von der Bereitschaft, mehr für den EU-Haushalt aufbringen zu wollen, einmal abgesehen jedoch wenig Konkretes. Im Übrigen findet sich ein bunter Strauß an Reformvorschlägen, die von der Staatswerdung Europas über den weiteren Ausbau der Transferunion, die Einführung einer Insolvenzordnung für Mitgliedstaaten der Währungsunion und das (temporäre) Ausscheiden einzelner – schwacher bzw. starker – Mitgliedstaaten⁸ bis zu einem beherzteren Rückbau des gemeinschaftlichen Besitzstandes reichen, etwa des Schengener Grenzkodex.⁹

Es liegt auf der Hand, dass hinter vielen dieser Vorschläge kompakte institutionelle, politische und ökonomische Eigeninteressen stehen. Dass, ob und inwieweit sie den Interessen und Erwartungen der Unionsbürgerinnen und -bürger dienen, versteht sich dabei keineswegs von selbst, zumal diese offensichtlich auch gar nicht so genau wissen, was sie im Hinblick auf die EU wollen. Den Wahlen in den Niederlanden, Frankreich, Deutschland und Österreich (2017) sowie Italien (2018) lässt sich insoweit keine klare Botschaft entnehmen. Unter dem Strich haben – sieht man einmal von den Besonderheiten des französischen Mehrheitswahlrechts ab – eher die integrationskritischen bis -feindlichen Kräfte gewonnen.

Realistische Voraussetzungen für eine Weiterentwicklung der EU

Ausgangspunkt für eine realistische und nachhaltige Weiterentwicklung der EU muss vor diesem Hintergrund die Legitimität ihrer Herrschaftsordnung sein und in diesem Zusammenhang auch das Verhältnis zu ihren Mitgliedstaaten und der Rolle, die sie in dieser spielen.

1. Jede politische Herrschaftsordnung setzt Legitimität voraus. Legitimität bedeutet ihre soziale Anerkennung als gerechtfertigt, wobei zwei Perspektiven unterschieden werden können: die Behauptung bzw. Inanspruchnahme einer normativ begründeten Anerkennungswürdigkeit¹⁰ und der soziologische bzw. sozialpsychologische Befund einer tatsächlichen Anerkennung im Sinne eines Legitimitätsglaubens.¹¹ Eine politische Herrschaftsordnung hat nur Aussicht auf Bestand, wenn sie – altertümlich gesprochen – durch willigen Gehorsam der Herrschaftsunterworfenen getragen wird. In diesem Sinne beruht die ganze Staatsgewalt in den Worten Georg Jellineks auf dem Gehorsam der Untertanen, ist „all ihre Tätigkeit […] verwandelter Gehorsam“.¹² Die objektive Wirkung öffentlicher Gewalt kann daher „weder den Machtunterworfenen allein noch irgend einem Machthaber, und sei er noch der unbeschränkteste Diktator, zugerechnet werden. Immer verdankt sie ihr Entstehen und Bestehen erst dem Zusammenwirken beider.“¹³ Herrschaft findet ihr Korrelat also im Gehorsam der Gewaltunterworfenen oder – moderner gesprochen – in der Akzeptanz der Bürger. „Auch der Stärkste ist“, mit Jean-Jacques Rousseau gesprochen, freilich „nicht stark genug, seine Herrschaft auf Dauer zu behaupten, wenn er nicht die Gewalt in Recht und Gehorsam in Pflicht verwandelt“.¹⁴ Akzeptanz aber findet letztlich nur die Herrschaft, die von den Herrschaftsunterworfenen auch als berechtigt, als legitim empfunden wird.

2. Auch bei der Europäischen Union geht es deshalb um das, was jede Herrschaftsordnung sichern und gewährleisten soll: Frieden nach innen und außen, ökonomische Wohlfahrt und ökologische Zukunftsfähigkeit. Eine Besonderheit der Europäischen Union ist insoweit eigentlich nur, dass sie diese Zwecke – anders als der klassische Nationalstaat – nicht allein, sondern im Zusammenwirken mit ihren Mitgliedstaaten erfüllen muss und dass Maßstab für ihr Gelingen die bestmögliche – durch die Bürger anerkannte und bejahte – Allokation der entsprechenden Zuständigkeiten ist. So würde, um nur ein Beispiel zu nennen, eine zentrale Regelung des Verhältnisses von Kirche und Staat in Europa angesichts der großen Spannweite der einschlägigen Regime in den Mitgliedstaaten der EU letztere auf Dauer vor unüberwindbare Akzeptanzprobleme stellen.¹⁵ Für die Verwirklichung dieser Zwecke spielen freilich nicht nur ökonomische, organisatorische und bürokratische Gesichtspunkte eine Rolle, sondern auch Kultur, Sprache, Geschichte, Psychologie u. a. m.

3. Ob und inwieweit Narrative dazu beitragen können, diese Aporie aufzulösen, erscheint zweifelhaft. Sie lassen sich jedenfalls nicht dekretieren, wirken erst mit der Zeit und müssen – wie dies bei den Nation-building-Prozessen im 18. bis 20. Jahrhundert der Fall war – auch auf eine empfangsbereite Gesellschaft treffen. Insoweit können sie durchaus hilfreich sein, wenn sie empirisch nachweisbare oder plausible Befunde verbalisieren und auf den Punkt bringen. Insoweit erscheint als einzig plausibles Narrativ der EU bis auf Weiteres die Sicherung des Friedens in Europa und sein Wohlstand. Beides haben zunächst die Europäischen Gemeinschaften und ab 1993 die Europäische Union eindrucksvoll und unleugbar unter Beweis gestellt und beides wird daher auch in Zukunft identitätsstiftend wirken.

Die globalen Ambitionen Europas, seine Selbstbehauptung zwischen den Blöcken ist zwar ein bei Politikern beliebtes Bild, das in keiner Sonntagsrede fehlt, als Narrativ eignet es sich bis auf Weiteres jedoch nicht. Nicht nur handelt es sich insoweit um eine Projektion interessierter Akteure; es erscheint mit Blick auf die Geschichte auch keineswegs zwingend, wenn man nur etwa an Venedig, die Niederlande oder England denkt. Im Übrigen machen viele Ameisen noch keinen Elefanten – als globaler Akteur würde die EU nur bei entsprechender Interessenübereinstimmung taugen.

Die verschiedenen Krisen der EU und Wege zu ihrer Bewältigung

Vor diesem Hintergrund lassen sich – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – eine Reihe von Punkten identifizieren, deren glaubwürdige Bewältigung die Europäische Union zukunftsfester machen würde.

1. Krise der Rechtsgemeinschaft

Da ist zunächst die Krise der Rechtsgemeinschaft, die sich exemplarisch an der Euro- und Flüchtlingskrise festmachen lässt. Beide Referenzgebiete stehen pars pro toto für einen Befund, der für nahezu alle europäisierten Rechtsgebiete gilt.

a) In der seit 2010 andauernden Eurokrise hat sich der rechtliche Rahmen für die Wirtschafts- und Währungspolitik in der Europäischen Union letztlich als nicht belastbar erwiesen. Das dürfte weniger daran liegen, dass die Regelungen der Art. 119 ff. AEUV unzureichend wären, als am mangelnden politischen Willen, sie auch zu befolgen.¹⁶ So sind die in Art. 126 AEUV enthaltenen Vorgaben für das jährliche Budgetdefizit von 3% und das zulässige Gesamtdefizit von 60% seit dem Eintritt in die Währungsunion mehr als 40 Mal verfehlt worden. Das stellt zwar – anders als oft behauptet wird – an sich keine Verletzung des Vertrages dar, sondern nur die Erfüllung von das Defizitverfahren auslösenden Tatbestandsmerkmalen. Rechtlich problematisch ist es hingegen, wenn Defizitverfahren entgegen den vertraglichen Vorgaben erst gar nicht eröffnet oder wenn sie – wie im Jahre 2016 im Hinblick auf Spanien und Portugal – mit einer Sanktion von 0 Euro beendet werden. Natürlich lässt sich trefflich darüber streiten, ob es sinnvoll ist, überschuldeten Mitgliedstaaten weitere finanzielle Belastungen aufzuerlegen (Art. 126 Abs. 11 AEUV); da sich der Vertragsgeber jedoch für dieses Instrument entschieden hat, diskreditiert es die Normativität des Vertrages und die Ernsthaftigkeit des Regelungs- und Implementationswillens der Institutionen, das primärrechtliche Instrumentarium auf diese Weise leerlaufen zu lassen.

Die wesentliche Ursache der Eurokrise dürfte wohl darin liegen, dass in der Währungsunion so heterogene Volkswirtschaften zusammengeschlossen worden sind, dass sie ohne eine einheitliche Wirtschaftspolitik oder ohne erhebliche Transferleistungen zwischen den Mitgliedstaaten immer weiter auseinanderdriften. Einen prinzipiellen Rechtsungehorsam gibt es insoweit nicht, auch wenn der Satz der früheren französischen Finanzministerin Christine Lagarde vom “forget about the treaty“¹⁷ in Deutschland vielfach als Verrat an dieser Rechtsgemeinschaft verstanden wurde. Vielmehr entspricht es dem französischen Rechtsverständnis, dass das Recht der Politik (lediglich) final programmierte Ziele vorgibt, statt sie mit konditional programmierten Regeln zu binden.¹⁸ Wenn sich ein politisches Ziel mit den vorhandenen Instrumenten nicht erreichen lässt, bedarf es eben anderer. Die starke Betonung der Bindungswirkung von (öffentlichem) Recht für die Politik und seine flächendeckende Justitiabilität sind dagegen ein Spezifikum des deutschen Rechtskreises, in dem das (öffentliche) Recht von jeher die Aufgabe hatte, die Macht des Kaisers bzw. des Fürsten einzudämmen und ihm politische Optionen auch zu versagen.¹⁹ Insoweit hat die Eurokrise elementare Unterschiede im deutschen und französischen Rechtsdenken zutage gefördert, die den handelnden Akteuren nicht hinreichend bewusst sind und für manches Missverständnis verantwortlich zeichnen.

b) Zu den Erschütterungen der Europäischen Union gehört auch ihre offenkundige Überforderung in der Flüchtlingskrise. Von Anfang an war das Dublin-System darauf angelegt, nicht wirklich zu funktionieren. Nach seiner Grundidee sollte der Mitgliedstaat für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig sein, in dem ein Flüchtling zum ersten Mal europäischen Boden (einschließlich Norwegens, Islands und der Schweiz) betritt. Grundlage war zunächst das Dubliner Abkommen aus den 1990er Jahren, das im März 2003 durch die VO (EG) Nr. 343/2003 (Dublin II) abgelöst wurde, die ihrerseits zum 1. Januar 2014 durch die VO (EU) Nr. 604/2013 (Dublin III) ersetzt worden ist.

Publizistisch ist dieses System immer als unfair kritisiert worden, weil sich die nord- und mitteleuropäischen Länder, vor allem Deutschland, dadurch vom Migrationsdruck entlastet und die Länder Südeuropas alleine gelassen hätten. Ein Blick auf die Wirklichkeit zeigt freilich, dass das System von Anfang an nicht funktioniert hat und weder Griechenland noch Italien ihren unionsrechtlichen Verpflichtungen nachgekommen sind. Sie haben die Flüchtlinge vielmehr weiterziehen lassen. So hat Deutschland, wo eigentlich gar keine Flüchtlinge und Migranten ankommen dürften, ausweislich der Statistik seit 2003 zwar nicht in jedem einzelnen Jahr, wohl aber in der Summe mit Abstand die meisten Flüchtlinge und Migranten aufgenommen – weit mehr als die südeuropäischen Länder. Die Richtigkeit dieses Befundes wird auch dadurch bestätigt, dass EGMR20, EuGH21 und BVerfG²² in den Jahren 2010 bis 2012 die Überstellung von Asylbewerbern nach Griechenland untersagt haben, weil dort eine menschenwürdige Unterbringung und Verfahrensgestaltung nicht gewährleistet war.

Auf dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise in Deutschland hat sich zudem gezeigt, dass die RiL 2013/33/EU zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen²³, die RiL 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes,²⁴ die RiL 2011/95/EU über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes,²⁵ die Dublin III-VO, der Schengener Grenzkodex,26 Art. 77 Abs. 2 lit. e AEUV, Art. 16a GG, das Aufenthalts- und das Asylgesetz eine derartig unübersichtliche Rechtslage geschaffen haben, dass die Bundesregierung nicht sicher sagen konnte, welche Handlungsoptionen zur Bewältigung der Krise ihr zur Verfügung standen.²⁷ Diese Aufarbeitung dauert noch immer an.

c) Der gemeinschaftliche Besitzstand dürfte heute ca. 150.000 Rechtsakte unterschiedlichster Qualität umfassen.²⁸ Hinzu kommen, auf Deutschland bezogen, etwa 14.000 Normen des Bundes- und etwa 7.000 bis 8.000 Normen des Landesrechts. Es liegt auf der Hand, dass das Nebeneinander so vieler, häufig unabgestimmter Rechtsquellen Verwaltung und Gerichte lähmt, zu Attentismus zwingt und die Rechtsgemeinschaft letztlich ad absurdum führt. Ein Recht, das keiner mehr kennt, kann weder seine demokratische Steuerungsfunktion erfüllen, noch die Risiken von Herrschaft bannen. Der berühmte Satz Montesquieus, dass es, wenn es nicht notwendig ist, ein Gesetz zu erlassen, notwendig ist, das Gesetz nicht zu erlassen – nie war er richtiger als im Rechtsetzungsverbund der Europäischen Union unserer Tage.

2. Schwäche des Subsidiaritätsprinzips

Als Rechtsgemeinschaft (Art. 2 S. 1 EUV) ist die Europäische Union insbesondere durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 S. 1 EUV) und den Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 5 Abs. 3 EUV) gebunden.²⁹

Die Nichtigerklärung von unionalen Rechtsakten wegen mangelnder (Verbands-)‌Kompetenz der EU ist bis heute eine sehr seltene Ausnahme geblieben. Zwar hat der EuGH durchaus zahlreiche Rechtsakte wegen Verstoßes gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip, die Grundrechte,³⁰ die richtige Rechtsgrundlage³¹ oder das Begründungserfordernis (vgl. Art. 296 Abs. 2 AEUV)³² für nichtig erklärt; die Zuständigkeit der EU hat er in über 60 Jahren jedoch nur vier Mal verneint.³³ Nimmt man hinzu, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU eine Tendenz zur politischen Selbstverstärkung aufweisen,³⁴ die vom EuGH mit einer großzügigen Kompetenzauslegung im Sinne der Implied-powers-Doktrin oder dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit (effet utile)³⁵ ebenso gerechtfertigt wird wie die robuste Verteidigung des gemeinschaftlichen Besitzstandes (acquis communautaire), so wird deutlich, warum der EuGH gerade in seiner verfassungsgerichtlichen Rolle als Schiedsrichter zwischen Mitgliedstaaten und EU auf geringe Akzeptanz stößt.³⁶

Um ein fairer Schiedsrichter zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten zu werden, muss er sich jedoch auch bei der Zuständigkeitsabgrenzung zu einem „richtigen“ Verfassungsgericht mausern, das weniger von der Obsession getrieben ist, auch noch die letzte Nische des Europäischen Rechtsraums seiner Kontrolle zu unterwerfen, sondern seine Aufgabe vorrangig darin sehen, die EU-Organe auf die Einhaltung einer strikt(er) verstandenen Kompetenzordnung zu verpflichten.

3. Ausweitung der verstärkten Zusammenarbeit

Zu den besonderen Gravamina der EU gehört die Schwerfälligkeit bei der Anpassung der unionalen Rechtsordnung an veränderte politische, ökonomische und soziale Rahmenbedingungen. Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft nur überleben wird, wenn sie dem damit verbundenen Anspruch auch in der Wirklichkeit sozialen Lebens vor Ort gerecht wird, wenn das Unionsrecht auch von unteren Behörden und Gerichten sicher angewandt werden kann und wenn es die nationalen Rechtsordnungen nicht sprengt.

Die deutsche Europapolitik hat auf dieses Problem von jeher mit dem Ruf nach Mehrheitsentscheidungen im Rat geantwortet, freilich ohne zu erkennen, dass Deutschland der am häufigsten überstimmte Mitgliedstaat in der Europäischen Union ist; das Problem der Überregulierung und der „Versteinerung“ ist damit im Übrigen auch nicht bewältigt.

Not täte vielmehr nicht nur eine drastische Reduzierung des gemeinschaftlichen Besitzstandes, sondern auch mehr Dynamik. Eine solche kann es etwa durch eine Ausweitung der verstärkten Zusammenarbeit geben, bei der die einzelnen Bereiche unter einem möglichst intakten und belastbaren Dach der Europäischen Union existieren und den politischen, ökonomischen und sozialen Gegebenheiten Rechnung tragen. Das setzt freilich eine flexiblere Handhabung nach dem Prinzip von Trial and Error voraus, die Entry- und Exit-Optionen gleichermaßen umfasst.

Wenn etwa der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts der Art. 67 ff., Art. 77 ff. AEUV nicht funktioniert, weil man die Außengrenzen nicht wirksam schützen kann und Europa deshalb in eine Legitimations- und Akzeptanzkrise gerät, ist es vorzugswürdig, für eine Übergangszeit Einschränkungen hinzunehmen und die Binnengrenzen wieder zu kontrollieren. Das sollte keine Frage der Ideologie, sondern einer nüchternen Interessenabwägung sein.

Ähnlich verhält es sich mit der Währungsunion: Wenn all die Liquidität, die hier in den vergangenen Jahren eingesetzt worden ist, keine nachhaltigen Früchte trägt und eine Haftungsunion, bei der Zahler und Empfänger von Anfang an feststehen, keine dauerhafte Akzeptanz verspricht, dann wird die Europäische Union mit einer flexibleren Zusammensetzung der Eurozone, die den Beitritt wie den Austritt eher als technische Frage denn als Frage des Überlebens der gesamten EU begreift, weniger Schaden nehmen als mit einem starren Festhalten an einer nicht tragfähigen Konstruktion. Zahlreiche Ökonomen empfehlen bekanntlich, die jetzige Zusammensetzung zu ändern – sei es durch einen Austritt Griechenlands, sei es durch einen Austritt Deutschlands. Ich kann hier mangels Sachverstands weder für das eine noch für das andere plädieren – allein Denkverbote machen keinen Sinn, und selbst der politische Wille der Mitgliedstaaten wird sich auf Dauer nicht über ökonomische, politische und soziale Gegebenheiten hinwegsetzen können. Dass die Politik beschließen könne, dass das Wasser den Berg hinauffließt, ist ein aus Selbstüberschätzung geborener Irrglaube. Als „milderes Mittel“ würde möglicherweise aber auch eine Insolvenzordnung für die Eurozone genügen.

Europa näher an den Bürger bringen

Zu einem Aufbruch könnte der Europäischen Union auch verhelfen, wenn die Verbindung zwischen den Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern und den EU-Institutionen intensiviert würde, insbesondere zwischen den Bürgern und den Mitgliedern des Europäischen Parlaments. Trotz seiner über die Jahrzehnte gewachsenen Bedeutung im institutionellen Gefüge der EU und der enormen Kompetenzerweiterung, die es erfahren hat,³⁷ ist es bislang nicht gelungen, das Europäische Parlament auch in der Wirklichkeit politischen Lebens zu dem Repräsentationsorgan der Unionsbürgerinnen und -bürger zu machen, das Art. 10 Abs. 2 EUV eigentlich vorsieht.

Das Europäische Parlament wirkt vielmehr sehr selbstreferentiell und weit von den Bürgern entfernt, die „ihre“ Europaabgeordneten in der Regel nicht kennen (können). Von seinem Selbstverständnis her ist das Europäische Parlament – wie die EU-Kommission und der EuGH³⁸ – ein tendenziell unitarisch ausgerichtetes Organ³⁹. Es gehört zu den gesicherten Erkenntnissen der Organisationswissenschaften, dass jede Einrichtung in der Regel nach einer Ausweitung ihrer Instrumente und Ressourcen strebt und dass dies in Mehr-Ebenen-Systemen typischerweise zu Lasten der unteren Ebenen geschieht. Das gilt jedenfalls seit der ersten Direktwahl im Jahre 1979 auch für das Europäische Parlament, dessen Mitglieder in ihrer Stellung und ihrem Aktionsradius vor allem von Aufgaben, Befugnissen, Ressourcen und Ansehen des Europäischen Parlaments abhängen und daher in der Regel ein natürliches Interesse an einer möglichst weitgehenden Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen haben. Mit den nach wie vor dominanten politischen Prozessen in den Mitgliedstaaten hat dies jedoch wenig zu tun und häufig auch nicht mit einer effektiven und bürgernahen Problemlösung. Das Europäische Parlament wirkt insoweit abgekoppelt.

Will man dies ändern, so bedarf es einer Modifikation des Wahlrechts, die die Responsivität des Europäischen Parlaments erhöht. Nach Art. 1 Abs. 1 DWA werden die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen gewählt. Das führt zu bürgerfernen Listenaufstellungen, beamtenähnlichen Parlamentarierkarrieren und der Unmöglichkeit, den Erfolg der Abgeordneten an die Interessen und den Willen spezifischer Wähler zu binden. Will man dies ändern und das Europäische Parlament zur wirklichen Agora der Interessen von Unionsbürgerinnen und -bürgern machen, so sollte man den Wechsel zu einem Mehrheitswahlrecht erwägen, mit über die gesamte Europäische Union verteilten 751 Wahlkreisen, in denen jeder Bürger „seinen“ Abgeordneten hat und jeder Abgeordnete politisch gezwungen ist, den Interessen „seiner“ Wähler Rechnung zu tragen.

Dermaßen vorsichtig neu ausgerichtet könnte der Staaten-, Verfassungs-, Rechtsetzungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund der Europäischen Union nicht nur zu einer überzeugenden Bewältigung künftiger Herausforderungen und Krisen beitragen, sondern auch ein Narrativ von Frieden, Freiheit, Selbstbestimmung und Solidarität à l’européenne ­tragen.

1. Ob es sich insoweit in der Sache um eine Staatsschulden-, Finanz- oder Bankenkrise handelt, kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben
2. EuGH, Beschluss vom 5. Oktober 2018 und 17. Dezember 2018; Schlussanträge GA Tanchev vom 11. April 2019 – C-619/18
3. VO (EU) Nr. 806/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2014 zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Abwicklungsfonds sowie zur Änderung der VO (EU) Nr. 1093/2010; ABl. EU Nr. L 225 vom 30. Juli 2014, S. 1 ff
4. Vgl. dazu http://www.right2water.eu, letzter Aufruf: 18. April 2019; KOM (2014) 177 endg.; Claudio Franzius/Ulrich K. Preuß, Die Zukunft der europäischen Demokratie, Berlin, Heinrich-Böll-Stiftung, 2012, S. 27; Peter M. Huber, „Grundzüge des Verwaltungsrechts in Europa – Problemaufriss und Synthese“, in: v. Bogdandy/Cassese/ders. (Hg.), IPE V, 2014, § 73 Rn. 153
5. Zum vorläufigen Rechtsschutz siehe BVerfGE 143, 65 ff. – e. A.CETA I; 144, 1 ff. – e. A. CETA II
6. High Court, Urt. v. 18. Februar 2002, Thoburn v. Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin), Abs.-Nr. 69; UK Supreme Court, Urt. v. 22. Januar 2014, R (HS2 Action Alliance Ltd.) v. The Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3, Abs.-Nr. 79, 207; Urt. v. 25. März 2015, Pham v. Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC 19, Abs.-Nr. 54, 58, 72–92
7. The Journal, 12. März 2018: High Court [of Ireland] judge says changes in Poland have ‘systematically damaged’ the rule of law and breached democracy; Peter M. Huber, „Europäische Verfassungs- und Rechtsstaatlichkeit in Bedrängnis. Zur Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa“, in: Der Staat, 56, 2017, S. 389ff
8. Gerhard Riehle, Eurokrise. Verzicht auf den Euro als Chance für Europa, Baden-Baden, Nomos, 2016, der – wie mehrere US-Ökonomen – einen Austritt Deutschlands aus der Währungsunion fordert
9. https://www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlinge-mehrheit-der-deutschen-findet-kontrollen-an-eu-grenzen-gut-a-1054686.html, letzter Aufruf: 18. April 2019
10. Jürgen Habermas, „Legitimationsprobleme im modernen Staat“, in: Peter Graf v. Kielmannsegg (Hg.), Legitimationsprobleme politischer Systeme, Opladen, PVS-Sonderheft, 7/1976, S. 39
11. Werner Heun, „Legitimität, Legalität“, in: Ev. Staatslexikon, 2006, Sp. 1418, 1420
12. Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Berlin, Häring, 1914, S. 426
13. Hermann Heller, Staatslehre, 6. Aufl., Tübingen, Mohr Siebeck, 1983, S. 239
14. Jean-Jacques Rousseau, Vom Gesellschaftsvertrag oder Die Grundlagen des politischen Rechts, 1. Buch, 3. Kapitel
15. EGMR (GK), Urt. v. 18. März 2011, Lautsi/Italien, 30814/06; Urt. v. 1. Juli 2014, S. A. S./Frankreich u. a., 43835/11 – Burka-Verbot; BVerfGE 137, 273 ff. – Chefarzt; der Fall ist vom BAG zwischenzeitlich dem EuGH vorgelegt worden, sodass eine diskriminierungsrechtliche Planierung des deutschen Staatskirchenrechts denkbar erscheint
16. Das gilt im nationalen Bereich übrigens in ähnlicher Weise, vgl. BVerfGE 79, 311 (338) – HHG 1981; 119, 96 (137 ff.) – HHG 2004, mit Sondervotum Di Fabio und Mellinghoff
17. Siehe Nikki Tait, “EU ministers back harder line on fiscal rules”, in: Financial Times vom 21. Mai 2010
18. Siehe etwa zur Anerkennung des pouvoir administratif in Frankreich Pascale Gonod, „Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Frankreich“ in: v. Bogdandy/Cassese/Huber (Hg.), IPE V, § 75 Rn. 2, passim
19. Zu Vorläufern des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Common Law siehe William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, 4. Aufl. 1899, S. 115
20. EGMR (GK), Urt. v. 21.01.2011, M.S.S./Belgien und Griechenland, 30696/09
21. EuGH, Urt. v. 21. Dezember 2011, verb. Rs. C-411/10, N. S./Secretary of State for the Home Department und Rs. C-493/10, M. E. u. a./Refugee Applications Commissioner und Minister for Justice, Equality and Law Reform
22. BVerfGE 128, 224 ff. – Erledigung des Verfahrens
23. ABl.EU 2013 Nr. L 180/96
24. ABl. EU 2013 Nr. L 180/60
25. ABl.EU 2011 Nr. L 337/9
26. VO (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), abgelöst durch VO (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex)
27. Robin Alexander, Die Getriebenen. Merkel und die Flüchtlingspolitik: Report aus dem Innern der Macht, München, Siedler, 2017; Thomas de Maizière, Gedenksymposion zum 40. Jahrestag der Ermordung von Hanns Martin Schleyer, 2018
28. Günther Hirsch, „EG: Kein Staat, aber eine Verfassung?“, in: NJW, 2000, S. 46 hat Ende der 1990er Jahre 120.000 Rechtsakte gezählt
29. BVerfGE 75, 223 (242) – Kloppenburg; 89, 155 (187 f., 192, 199) – Maastricht; 123, 267 (349) – Lissabon; 126, 286 (302) – Honeywell; 134, 366 (384 Rn. 26) – OMT-Vorlage; 142, 123 (199 Rn. 144) – OMT
30. Siehe EuGH, Urt. vom 30. Mai 2006, Rs. C-317/04 und C-318/04, Parlament/Rat und Kommission, Rn. 67; Urt. vom 10. Februar 2009, Rs. C-301/06, Irland/Parlament und Rat, Rn. 56; Urt. v. 9. November 2010, Rs. C-92/09 und C-93/09 – Schecke GbR und Eifert. In diese Kategorie gehört auch das Gutachten über die geplante Übereinkunft zum EMRK-Beitritt der Union, die gegen einzelne Bestimmungen des Unionsrechts verstoßen soll; siehe EuGH, Gutachten 2/13 v. 18. Dezember 2014
31. Vgl. EuGH, Urt. v. 25. Februar 1999, Rs. C-164/97 und C-165/97, Parlament/Rat, Rn. 20; Urt. v. 7. Juli 1992, Rs. C-295/90, Parlament/Rat, Rn. 20; Urt. v. 26. März 1987 Rs. 45/86, Kommission/Rat, Rz. 21
32. Vgl. etwa EuGH, Urt. v. 12. November 1996, Rs. C-84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Rn. 37. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein Rechtsakt nur dann ordnungsgemäß begründet, wenn er die Rechtsgrundlage, auf die er gestützt ist, angibt. Gibt er eine Rechtsgrundlage an, überprüft der EuGH den Rechtsakt ausschließlich am Maßstab dieser Rechtsgrundlage, nicht aber anderer Rechtsgrundlagen, die ebenfalls in Betracht kommen, sofern die Absicht, eine andere Rechtsgrundlage zu wählen, nicht anderweitig erkennbar ist; siehe EuGH, Urt. v. 10. September 2015, Rs. C-363/14, Parlament/Rat, Rn. 23 ff
33. Vgl. EuGH, Urt. v. 23. April 1986, Rs. 294/83, Les Verts/Parlament, Rn. 51 ff. – Parteienfinanzierung; Urt. v. 9. Juli 1987, verb. Rs. 281, 283–285 und 287/85, Deutschland u. a./Kommission und Parlament, Rn. 9 ff., 36; Urt. v. 5. Oktober 2000, Rs. C-376/98, Deutschland/Parlament und Rat, Rn. 76 ff., mit anderem Ergebnis jedoch Urt. v. 12. Dezember 2006, Rs. C-380/03, Deutschland/Parlament und Rat, Rn. 36 ff. – Tabakwerbung; Urt. v. 30. Mai 2006, Rs. C-317/04 und C-318/04, Parlament/Rat und Kommission, Rn. 67. In einer die Europäischen Schulen betreffenden Vorabentscheidung hat der Gerichtshof seine Zuständigkeit für die Auslegung der betreffenden Rechtsakte bejaht, für die Beantwortung von Einzelfragen, die einer Beschwerdekammer der Europäischen Schulen vorbehalten ist, dagegen verneint; siehe EuGH, Urt. v. 11. März 2015, C-464/13 u. a., Europäische Schulen München, Rn. 28 ff
34. Vgl. den Sachverhalt BVerfGE 134, 366 (372) – OMT-Vorlagebeschluss
35. Vgl. BVerfGE 123, 267 (351 f.)
36. Dazu schon BVerfGE 89, 155 (210); kritisch: Bleckmann, ZRP 1990, 265 ff.; Everling, Zur föderalen Struktur der Europäischen Gemeinschaft, in: FS Doehring, 1989, S. 179, 195 ff.; Hillgruber, JZ 2005, 841, 844; Huber, AöR 116 (1991), 210, 213; Klein, VVDStRL 50 (1990), S. 56, 72
37. Peter M. Huber, in: Streinz (Hg.), EUV/AEUV, 3. Aufl., 2018, Art. 14 Rn. 4 ff
38. Kritisch dazu BVerfGE 142, 123 (218 Rn. 183) – OMT
39. Aus dem Politikfeld des Umweltrechts siehe etwa Peter M. Huber, in: Rengeling (Hg.), EUDUR, Band I, 2. Aufl. 2002, § 19 Rn. 19

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