Vaines dérogations…

Dieser Inhalt wurde anhand eines gescannten Dokuments mithilfe von optischer Zeichenerkennung (OCR) und künstlicher Intelligenz (KI) digitalisiert. Er kann Fehler oder Ungenauigkeiten enthalten.

Dans les prochaines semaines la Chambre des Députés sera amenée à discuter et à voter un amendement à la Constitution afin d’octroyer, conformément au traité de Maastricht, le droit de vote actif et passif lors d’élections communales à des non-Luxembourgeois. Tous les partis ont annoncé leur adhésion à ce principe démocratique. Mais à l’exception des "Verts", les partis représentés au parlement ont l’intention d’associer ce droit de vote à des restrictions en partie très draconiennes qui ont d’ailleurs presque toutes été rejetées par le Parlement européen. Le Conseil des ministres européen est cependant en passe d’accepter les exceptions demandées par le gouvernement luxembourgeois et de les inscrire dans la directive de la Commission européenne, sous prétexte que le nombre important d’immigrés au Luxembourg (supérieur à 20% de la population) exige un traitement spécial.

Selon le professeur Gilbert Trausch, le Luxembourg a développé en véritable stratégie pour ses relations avec la Communauté européenne "la capacité du plus petit partenaire d’obtenir sur certaines questions jugées délicates des dérogations au régime commun. Le Luxembourg invoque ces dérogations sur la base de sa situation tout-à-fait particulière qui tient en deux points, la petitesse de son territoire et la faiblesse de sa population" 1. Nous allons analyser cette stratégie, ses motivations et ses résultats à propos des traités de Paris (CECA), de Rome (CEE), de Madrid et de Lisbonne (adhésion de l’Espagne et du Portugal) et de Maastricht (Union européenne), pour ce qui concerne la libre circulation des personnes. L’article s’appuie en partie sur une conférence que l’auteur avait faite lors d’un colloque en 1989 à l’Université catholique de Louvain-la-Neuve 2. Il constitue en même temps une contribution au débat sur la réalité de l’Etat luxembourgeois que "forum" a lancé au lendemain du traité de Maastricht 3.

Fir d’Claire, dat haut gedeeft gêt.
m.p., 13.11.1994

Les traités de Paris et de Rome et l’immigration italienne

Les négociations sur le plan Schuman en vue du traité de Paris instituant la CECA avaient commencé dès le lendemain de la déclaration du 9 mai 1950. En octobre 1950 les gouvernements étaient invités à répondre à un questionnaire relatif aux migrations. Les réponses du gouvernement luxembourgeois étaient très nettes: "Les directives de notre politique générale de l’immigration se trouvent dans le texte de l’esprit (sic) de la loi du 28 octobre 1920, destinée à endiguer l’affluence exagérée d’étrangers sur le territoire du Grand-Duché dont l’exiguité impose en effet une vigilance particulière. (…) Quant aux besoins actuels de main d’oeuvre dans les secteurs sidérurgique et minier, il est à noter qu’ils sont complètement couverts et que la question d’une campagne d’embauchage d’ouvriers étrangers à l’étranger même ne se pose pas. (…) Aucun considérant d’ordre purement démographique n’influe sur notre politique d’immigration." Suivait une justification détaillée de la procédure très restrictive de l’immigration qui part du principe que ce n’était pas le salarié étranger qui était autorisé à travailler dans

le Grand-Duché, mais l’employeur à qui est accordé la permission d’engager un travailleur de nationalité étrangère 4.

Dès le début c’était donc une attitude restrictive qui était défendue par les représentants luxembourgeois. Déjà le compte-rendu de la réunion du 19 septembre 1950 précisait que "le délégué luxembourgeois voit un danger dans l’immigration en masse d’étrangers dans les pays à niveau de rémunération élevé. Ces immigrés contribueront à fausser les conditions du

in: Horizon no 5

Guy W. Stoos
in: Horizon no 5

marché du travail et à mettre en danger un régime social atteint au prix de grands efforts" 2.

Dans les dossiers afférents du ministère des Affaires Etrangères se trouve une longue note manuscrite au crayon, non datée, intitulée "Migrations", vraisemblablement adressée par Charles Reichling, représentant du Luxembourg au groupe de travail sur les questions sociales, au ministre des Affaires Etrangères, qui résumait les négociations sur ce point. Il y relatait la proposition du chef de la délégation italienne, M. Taviani, d’introduire dans le traité un principe qui n’avait pas été prévu dans la déclaration du 9 mai: "Si, à la base du marché unique que nous allons créer entre nos six pays pour les produits sidérurgiques et charbonniers, il se trouve le dessein sincère de faire le premier pas concret vers une intégration progressive des Etats européens, il est peu compréhensible de faire table rase de toutes entraves à la seule libre circulation de produits sans l’étendre à la main d’oeuvre. (…) L’opinion publique, très en faveur de la grande idée unificatrice, comprendrait mal que la disparition des frontières s’arrête à l’homme et que le Plan Schuman, créant le produit européen, négligerait de créer des Européens."

L’auteur ajoutait immédiatement son interprétation de la proposition italienne: "L’idée italienne, certes positive dans le sens de l’intégration progressive, procédait manifestement du désir d’ouvrir une soupape d’échappement à un trop plein de main d’oeuvre nationale." Et il notait avec satisfaction les réactions "réalistes" qui suivirent un premier moment d’enthousiasme spontané: "Il fut bientôt objecté que la réalisation de la proposition italienne n’amènerait pratiquement qu’une mise en commun du chômage, accentuant ainsi dans les autres cinq du Pacte les dépenses de secours aux désœuvrés tout en déchar-

geant l’Italie d’une partie des siennes." C’est ainsi que les négociateurs se mirent d’accord sur le principe de la priorité aux nationaux en ce qui concernait la main-d’oeuvre sans qualification et sur le principe de la liberté de migration pour la main-d’oeuvre qualifiée, dans le domaine du charbon et de l’acier s’entend 6.

Le résultat en fut consigné dans l’article 69 du traité de Paris 7. Les Etats membres s’y engageaient "à écarter toute restriction fondée sur la nationalité à l’emploi dans les industries du charbon et de l’acier (…). Ils interdiront toute discrimination dans la rémunération et les conditions de travail entre travailleurs nationaux et travailleurs étrangers." Les négociateurs luxembourgeois n’avaient pas réussi à faire inscrire dans le traité une clause de sauvegarde protégeant le Grand-Duché devant le risque tant redouté d’une trop forte immigration (italienne).

Ce fut chose faite dans la Décision du 8 décembre 1954 relative à l’application de l’article 69 du traité, approuvée par la loi du 1er juin 1957 8. Cette décision du Conseil des ministres CECA instituait la carte de travail et mettait en place des dispositions pour mettre en contact les offres et demandes d’emploi au niveau européen. Or, l’article 30, sans nommer le Luxembourg, précisait: "Si, de l’avis d’un des Etats membres, l’application de la présente Décision provoque ou risque de provoquer un danger de déséquilibre du marché du travail dans les territoires visés (…), celui-ci peut saisir la Haute Autorité afin de lui demander de réunir les Etats membres en vue de rechercher les mesures appropriées, notamment en subordonnant la délivrance de la carte de travail" à la satisfaction de certaines conditions.

Il est intéressant de noter que le ministère du Travail se référait à cet article dans son avis du 3 décembre 1955 sur le document de travail concernant le chapitre de la libre circulation des travailleurs à inscrire dans le traité de Rome qui allait créer la CEE 9. L’attitude réservée du gouvernement luxembourgeois face au principe de la libre circulation qui prévalait déjà dans les tractations sur le plan Schuman n’allait donc pas changer d’un pouce lors des négociations en vue du traité de Rome.

Dans un rapport confidentiel que M. Lambert Schaus, ambassadeur du Luxembourg à Bruxelles et chef de la délégation luxembourgeoise au Comité Intergouvernemental créé par la Conférence de Messine, adressait le 23 janvier 1955 au ministre des Affaires Etrangères, il comptait parmi les points sensibles pour le Luxembourg les questions sociales: "Notre préférence semble aller plutôt à la formule du libre accès à l’emploi qu’à celle de la libre circulation des personnes proprement dite. Cependant, au sein du Comité intergouvernemental, les tendances favorables au principe de la libre circulation des personnes et des services, semblent être assez fortes. La structure démographique de notre pays nous oblige à nous ménager, en cette matière des soupapes de sûreté." Et il pose alors au ministre la question de savoir s’il peut se contenter du caractère provisoire des clauses de sauvegarde que le Luxembourg pourrait obtenir 10.

Toutes les prises de position du ministère du Travail allaient dans le sens, préconisé d’ailleurs aussi par la délégation française, que la clause de sauvegarde devait être maintenue même dans la phase définitive$^{11}$. Une telle clause était par ailleurs également inscrite dans le traité de Travail Benelux signé à la même époque, c.-à-d. le 7 juin 1956$^{12}$. Comme justification de cette attitude le ministère du Travail insistait sur un autre argument encore: tout en acceptant le bien fondé des intérêts des activités productrices à se procurer la main-d’oeuvre nécessaire, ceux-ci "ne sauraient prévaloir contre la nécessité de maintenir le standard de vie des populations intéressées et d’éviter en conséquence toutes mesures qui, en désorganisant les marchés nationaux de l’emploi, pourraient porter préjudice aux travailleurs socialement les mieux placés"$^{13}$.

Le traité de Rome institua malgré tout dans son article 48 la libre circulation des travailleurs au plus tard à la fin de la période de transition, mais le Luxembourg réussit à faire inscrire dans l’article 2 du protocole additionnel qui le concernait une invitation à la Commission de tenir compte lors de l’établissement des règlements exécutant l’article 48 "de la situation démographique particulière de ce pays"$^{14}$.

Ce point était un de ceux qui soulevaient le plus de discussions lors du débat de ratification du traité à la Chambre des Députés. Le rapport de la commission spéciale sur les aspects économiques et sociaux du traité, rédigé par le député socialiste Antoine Wehenkel, posait à ce propos trois questions: "Assurera-t-on aux travailleurs émigrants le droit de transférer dans leur pays d’origine une partie suffisante de leur salaire? L’Etat qui les accueille, est-il obligé de mettre à leur disposition des moyens d’habitation convenables? Pourront-ils se faire accompagner de leur famille?" Quant à la clause de sauvegarde inscrite dans le protocole annexe, la commission se demandait "si l’argument démographique pèsera bien lourd pour un pays qui ne connaît depuis longtemps plus le chômage et qui manque d’ouvriers qualifiés nationaux dans un grand nombre de secteurs vitaux de son économie." Et elle salue dans ce contexte un accord récent entre les ministres du Travail et de la Justice "abandonnant certaines pratiques, qui tendaient à interdire à des travailleurs étrangers à se fixer au pays et à y faire souche"$^{15}$. Sur ce point la commission reprenait pratiquement l’avis de la Chambre de Commerce$^{16}$.

Dans la séance du 19 novembre 1957, le ministre des Affaires Etrangères J. Bech ne fit qu’effleurer la question de l’immigration familiale qui "ne cesse de provoquer des réactions dans l’opinion publique". "Pour ma part, dit-il, je me déclare partisan de toutes mesures destinées à garantir une sélection sérieuse des immigrants; mais une fois cette sélection faite, je crois qu’il faut accorder aux immigrants la stabilité de leur séjour et le droit d’amener leur famille. Nous ne pouvons pas prétendre profiter de la force de travail des étrangers, sans reconnaître la plénitude de leurs droits et sans vouloir assumer les charges correspondant à leurs prestations au service de notre économie"$^{17}$.

A sa suite, le ministre du Travail Nic. Biever (POSL) insistait sur la nécessité de préserver le droit de priorité à l’embauche des travailleurs luxembourgeois, car "ce sont les meilleurs". Il évoqua l’arrangement entre son ministère et celui de la Justice concernant le droit de séjour des membres de famille d’immigrés. Celui-ci faciliterait l’octroi d’un permis de travail durable aux ouvriers italiens et sur la base de ce permis ils pourraient introduire une demande auprès du ministère de la Justice pour obtenir une autorisation de séjour pour la famille. Le ministre insistait sur la nécessité de mettre à la disposition de ces familles des logements convenables, mais sans préciser à qui incombait la charge de les leur procurer$^{18}$.

Les orateurs faisaient ainsi allusion à l’accord d’émigration italo-luxembourgeois signé le 16 janvier 1957 qui prévoyait l’instauration d’un contrat de travail B pour les travailleurs engagés pour une durée illimitée. Mais seul un contingent de 500 familles devait pour l’année bénéficier de ce permis$^{19}$.

Cette peur d’une invasion étrangère qui avait dicté au gouvernement luxembourgeois son attitude restrictive aussi bien aux négociations du traité de Paris qu’à celle menant au traité de Rome était une constante chez le ministre des Affaires Etrangères Joseph Bech et son parti chrétien-social. On vient de voir que Bech la justifie par l’opinion publique, mais – sous réserve d’une étude plus approfondie de cette opinion publique – il faut y voir sans doute essentiellement celle des milieux catholiques (Eglise, Luxemburger Wort), de l’ancienne Résistance et même, d’après Gilbert Trausch, de la Cour grand-ducale. C’est encore cette peur des bureaucrates européens qui seraient aussi des étrangers, en partie même non-catholiques, qui empêcha Bech, au grand dam de nombre de ses successeurs, de réclamer en 1957 le siège unique et définitif des institutions européennes pour la ville de Luxembourg, solution qui avait les faveurs de Jean Monnet!$^{20}$

L’immigration portugaise et l’adhésion du Portugal à la CE

Toutes ces appréhensions qui visaient en premier lieu une trop forte immigration italienne allaient cependant très vite s’avérer vaines. Depuis 1962 les arrivées d’Italiens étaient en baisse constante. Alors que leur part dans la population étrangère établie au pays avait été de 43,9% en 1966, elle tombait jusqu’en 1981 à 23,2%, et en 1991 elle n’était plus que de 16,5%.

Le gouvernement luxembourgeois tenta certes de réagir au plus vite à ce manque de main-d’oeuvre qui se profilait à l’horizon. A partir des années ’60 il multiplia les mesures en faveur d’une meilleure intégration des immigrés. Un règlement ministériel du 25 juillet 1962 accordait des subventions aux employeurs qui amélioreraient le logement de leurs ouvriers étrangers. Le 2 mars 1964 fut institué un Comité d’assistance sociale aux travailleurs étrangers, et ceci en exécution de la Recommandation de la Commission de la CEE en date du 23 juillet 1962

Toutes les appréhensions qui visaient en premier lieu une trop forte immigration italienne allaient cependant très vite s’avérer vaines. Depuis 1962 les arrivées d’Italiens étaient en baisse constante.

et en s’inspirant de la Charte Sociale Européenne. Au même moment, début 1964, le ministre du Travail, le Dr. Emile Colling, chargea un fonctionnaire de l’Inspection du Travail et des Mines d’organiser un Service d’accueil et d’assistance sociale aux travailleurs étrangers$^{21}$. Le règlement grand-ducal du 11 avril 1964 facilitait l’octroi de la carte d’identité pour les étrangers en exécution e. a. d’une directive du Conseil de la CEE.

De toutes ces mesures, les Italiens présents à Luxembourg étaient bien entendu les premiers et les plus nombreux à profiter, mais elles ne pouvaient empêcher le tarissement de l’immigration italienne à Luxembourg. Les Portugais, qui prirent la relève des Italiens, se firent très vite accompagner de leurs épouse et enfants, sans parler des cousins et voisins du village d’origine. Cette nouvelle immigration, encouragée et réglementée par un accord bilatéral en 1970$^{22}$, modifié en 1977 dans le but de faciliter encore les formalités de recrutement$^{23}$, instaurait un tout autre modèle migratoire, beaucoup plus stable, caractérisé par une rotation très lente et une présence familiale. Les problèmes qu’elle allait créer au pays d’accueil sont loin d’être résolus de nos jours: pénurie de logements familiaux, inadaptation du système scolaire aux nombreux enfants immigrés, sursaturation de certains quartiers urbains, voire de certaines communes, constitution de micro-sociétés beaucoup plus fermées, persistance d’une vie culturelle propre résistant plus facilement à l’assimilation, … Le plan d’actions pour le maintien de la croissance économique et du plein emploi adopté le 29/6/1977 avait certes conclu que l’immigration de la main-d’oeuvre étrangère serait freinée, mais cela s’était déjà fait de soi-même, comme le montre le graphique ci-dessous.

que l’immigration portugaise déjà importante ne dégénère en véritable invasion. Malheureusement il ne m’est pas possible de suivre ces négociations avec la même précision que celles de 1950-51 et de 1955-57, car les archives y relatives ne sont pas encore ouvertes au public et il fallait donc me limiter à la documentation parlementaire.

Lors des débats de ratification du traité d’adhésion à la Chambre des Députés$^{24}$, le ministre du Travail Jean-Claude Juncker, plus qu’aucun député, insista sur les bouleversements qu’allait faire subir au marché du travail luxembourgeois l’extension du droit à la libre circulation en rendant caduque la division en permis de travail A, B, C et D, permettant donc aux ressortissants portugais déjà établis au Luxembourg de changer dès le 1er janvier 1986 de patron, voire de secteur économique, danger qu’il jugeait d’autant plus grand que la crise avait sérieusement atteint le secteur de la construction, qui occupait 38,7% des salariés portugais et où on avait déjà enregistré au cours des deux dernières années la perte de 2500 emplois. C’était la raison, selon le ministre, qui avait amené le gouvernement à insister, malgré l’hostilité déclarée de la Commission de Bruxelles et malgré les réticences du gouvernement portugais et sans trouver l’appui d’aucun autre Etat membre, pour faire inscrire des clauses de sauvegarde dans le traité d’adhésion$^{25}$: au Luxembourg la période transitoire pourrait durer 10 ans au lieu de 7 avant que la circulation des travailleurs portugais et espagnols ne devienne entièrement libre (art. 56 et 216) et en cas de perturbations graves du marché de l’emploi le gouvernement luxembourgeois pourrait demander jusqu’au 31 décembre 1995 à la Commission à être autorisé à appliquer des dispositions nationales pour restreindre le changement d’emploi des travailleurs de la presqu’île ibérique (art. 379,4). Juncker n’hésita pas à prendre l’exemple démagogique d’un agriculteur luxembourgeois qui ferait venir un domestique portugais qui le quittera après trois jours en toute légalité pour chercher un emploi dans un autre secteur économique.

Les craintes du ministre n’étaient d’ailleurs ouvertement partagées par aucun député: ceux-ci au contraire avaient insisté sur la nécessité de placer le problème dans la longue durée et pensaient que le problème serait d’autant moins grave que la crise et le chômage au Luxembourg décourageraient les Portugais à venir y chercher du travail. Le rapporteur Willy Dondelinger (POSL) avait donné le ton: "Les mouvements migratoires varient essentiellement en fonction des perspectives offertes par le marché de l’emploi des pays industrialisés."$^{26}$ Et Ema Hennicot-Schoepes, orateur mandaté du PCS, de lui emboîter le pas: "Nous ne devrions pas trop nous inquiéter, car à propos de cette problématique il faut penser dans le long terme", d’autant plus que le vieillissement de notre population crée un grand besoin de main-d’oeuvre$^{27}$. Elle jugea plus important de réfléchir à une meilleure intégration sociale de ces immigrés et insista, comme le député Roger Linster (POSL), sur la nécessité de mieux adapter le système scolaire à la présence d’élèves portugais. Et René Kollwetter (POSL) de se demander à quoi pouvaient

C’est en 1977 que le Portugal, suivi de l’Espagne, demanda son adhésion à la Communauté européenne et c’est en 1985 que fut conclu le traité d’adhésion. Il prévoyait bien sûr l’application du principe de la libre circulation aux citoyens espagnols et portugais. Mais une fois de plus le gouvernement luxembourgeois eut hâte de demander des dérogations, de peur

bien servir les dérogations âprement négociées par le gouvernement, puisque les Portugais ne viendraient guère au Luxembourg pour y devenir chômeurs 28. Les nouvelles arrivées en provenance de ce pays avaient d’ailleurs fortement baissé depuis quelques années à la suite de la crise économique (cf. graphique). Selon l’Euro-Baromètre n° 23 du 23/6/1985 les Luxembourgeois acceptaient sans problème l’adhésion du Portugal à 79% 29, difficile alors de se cacher derrière l’opinion publique pour justifier les dispositions spéciales.

Le rapporteur avait constaté que les stipulations spéciales pour la libre circulation des travailleurs italiens inscrites dans le traité de Rome à la demande du Luxembourg n’avaient jamais été invoquées par la suite et que le régime de la libre circulation était donc entré en vigueur dans le délai prévu 30. Force est de constater que dans le cas de la main-d’oeuvre portugais et espagnole les craintes du gouvernement ont été toutes aussi vaines et que la clause de sauvegarde s’est avérée toute aussi superflue. A la suite de l’adhésion du Portugal à la CE l’économie de ce pays connut en effet un véritable boom, d’ailleurs prévu par Astrid Lulling 31, avec les mêmes conséquences pour l’émigration que la reprise économique en Italie durant les années 50: malgré une certaine reprise, le flux d’immigrés portugais était dorénavant loin de répondre aux besoins de l’économie luxembourgeoise. Le marché de l’emploi luxembourgeois devint par la suite de plus en plus dépendant des frontaliers, dont le nombre tripla entre 1985 et 1994, ce qui a fait parler d’un troisième modèle migratoire, impliquant toute une série de nouveaux problèmes de (non-)intégration 32. Il ne fut donc que logique que le gouvernement luxembourgeois accepte au Conseil des ministres du 25 juin 1991, présidé par M. Jean-Claude Juncker, le règlement 2194/91 qui réduisait la phase transitoire en matière de libre circulation (art. 56 et 216 du traité d’adhésion) au 31 décembre 1991 pour onze des Etats membres et au 31 décembre 1992 pour le Luxembourg, "considérant que l’examen de l’application des mesures dérogatoires a révélé que la réalisation de la libre circulation … n’est pas susceptible de provoquer une détérioration des différents marchés nationaux du travail" 33.

Le traité de Maastricht et le droit de vote des immigrés

Luxembourg n’est pas devenu le siège unique et définitif des institutions européennes parce que le gouvernement faisait preuve d’une peur constante d’un trop-plein d’immigrés, justifiée tout au plus par un manque indéniable de logements. On sait les regrets des gouvernements plus récents et leurs combats pour maintenir une présence des fonctionnaires européens à Luxembourg aussi nombreuse que possible.

Dans le traité de Paris, dans le traité de Rome, dans le traité d’adhésion de l’Espagne et du Portugal, le Luxembourg a fait inscrire des dérogations pour endiguer une affluence qu’il craignait énorme de travailleurs en provenance des pays plus pauvres de la Communauté européenne, et ce malgré les besoins

de l’économie luxembourgeoise en main-d’oeuvre étrangère quasi intarissables doublés d’un accroissement naturel de la population des plus faibles.

A ces frilosités on pourrait ajouter les atermoiements du gouvernement en ce qui concerne l’octroi du droit de vote actif et passif aux ressortissants européens aux élections pour les Chambres professionnelles, mais comme "forum" avait analysé en détail cette question il n’y a pas lieu d’y revenir 34. Rappelons brièvement que ce n’est qu’après y avoir été condamné par un arrêt de la Cour de Justice européenne que le gouvernement s’accomoda de présenter un projet de loi pour adapter la législation concernant lesdites Chambres à la législation communautaire découlant du principe de la libre circulation des travailleurs 35.

Aujourd’hui le Luxembourg est sur le point de demander de nouvelles dérogations au droit communautaire qui doit appliquer l’article 8 B.1 du traité sur l’Union Européenne signé à Maastricht le 7 février 1992. Le gouvernement luxembourgeois, soutenu par le principal parti d’opposition, voudrait restreindre le droit de vote des étrangers aux élections communales, inscrit dans le concept d’une citoyenneté européenne et accepté en principe par la ratification du traité intervenue en juillet 1992 36. Les restrictions prévues sont de trois sortes:

a) Alors que le projet de directive élaboré par la Commission 37 arrête dans ses articles 3 et 4 que tout ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne doit pouvoir participer aux élections dans les mêmes conditions qu’un citoyen de l’Etat de résidence, le gouvernement luxembourgeois a proposé une période minimale de résidence de 6 ans pour le droit de vote actif et 12 ans pour le vote passif (art. 12.1 de la proposition de directive).

b) Des listes électorales ne comportant que des candidats étrangers seraient interdites au Luxembourg, officiellement afin de "faciliter l’intégration des citoyens de l’Union non-nationaux" (ibid.).

c) Des élus étrangers ne pourraient devenir ni bourgmestre ni échevin de leur commune. Cette dernière restriction pourrait aussi être appliquée dans d’autres Etats (art. 5.3 de la proposition).

Je ne voudrais pas analyser en détail ces propositions dont certaines risquent de conduire à des dénis de démocratie: théoriquement une commune à suffrage majoritaire pourrait élire un conseil communal dont aucun membre n’aurait le droit de devenir maire ou échevin, ou bien, ce qui est plus probable, pourrait se voir dirigée par un maire et des échevins qui ne disposent pas d’une majorité au conseil parce que celle-ci se compose d’étrangers. Alors que le CLAE regroupant la plupart des organisations d’étrangers à Luxembourg accepte sans problème l’opposition du gouvernement luxembourgeois à la création de listes composées uniquement de candidats étrangers, le Parlement européen y voit la plus grave entorse à la citoyenneté européenne et en a demandé, dans sa séance du 26 octobre 1994, la suppression pure et simple. Ne faudrait-il pas en effet en ‚logique européenne‘ étendre l’interdiction de constituer des listes uni-nationales à toutes les nations, y compris aux Luxembourgeois, si on veut éviter toute discrimination entre

Le Luxembourg a fait inscrire des dérogations pour endiguer une affluence de travailleurs en provenance des pays plus pauvres de la Communauté européenne, et ce malgré les besoins de l’économie luxembourgeoise en main-d’oeuvre étrangère quasi intarissables doublés d’un accroissement naturel de la population des plus faibles.

Les Luxembourgeois, "un peuple épris de sécurité", incapables de se défaire de peurs irrationnelles, alors qu’ils ont fait l’expérience séculaire que les immigrés qui habitent chez eux ont toujours cherché à entretenir la meilleure entente possible?

citoyens européens? Le Parlement européen ne comprend pas non plus pourquoi le grand nombre d’étranger justifierait une résidence minimale prolongée pour accéder au droit de vote actif, et il demande donc également la suppression de cette dérogation.

Les dérogations envisagées sont motivées par le grand nombre d’étrangers habitant au Luxembourg, argument absolument incompréhensible puisque en toute logique l’extension d’un droit démocratique devrait être d’autant plus urgente et large que le nombre des exclus actuels est grand. Il semble donc que cette fois-ci encore c’est des fameuses réactions de l’opinion publique que les partis ont peur, et cela malgré la nette défaite des partis de l’extrême droite lors des dernières élections législatives. Ce résultat électoral a convaincu même le ADR, qui avait fait campagne contre, à accepter le principe de l’extension du droit de vote aux ressortissants de la CE, voire à l’étendre à tous les résidents étrangers. Faut-il alors expliquer cette attitude peureuse des partis établis par leur crainte de ne pas connaître leur nouvel électorat potentiel et de se voir confrontés à des résultats inattendus? La politique politicienne prendrait le pas sur une grande vision démocratique? A ce propos encore l’issue des élections aux Chambres professionnelles en novembre 1993 et au Parlement européen en juin 1994, auxquelles participaient pour la première fois les étrangers, devrait pourtant les rassurer: aucun chambardement du paysage politique ne s’y est fait sentir.

Il ne reste qu’une conclusion: les dérogations demandées par le Luxembourg malgré la majorité du Parlement européen (354 contre 41 voix et 37 abstentions) qui y voit à juste titre un déni du concept même de citoyenneté européenne, sont aussi infondées que celles qui avaient été inscrites dans les traités susmentionnés. Si gouvernement et partis traditionnels persistent à vouloir inscrire les restrictions énoncées dans la directive communautaire, donc dans la loi électorale, ils confirmeront une fois de plus que les Luxembourgeois sont "un peuple épris de sécurité" (André Heiderscheid), incapable de se défaire de peurs irrationnelles, alors qu’ils ont fait l’expérience séculaire que les immigrés qui habitent chez eux ont toujours cherché à entretenir la meilleure entente possible, malgré les injustices et désavantages qu’ils subissent quotidiennement en matière de logement, formation scolaire, vie associative et sportive etc. Vu cette bonne entente dont les hommes politiques aiment tant se féliciter, on peut se demander pourquoi le Luxembourg ne montrerait pas la voie en octroyant le droit de vote communal même aux 4% d’étrangers non-ressortissants de la Communauté européenne comme les Cap-Verdiens ou les Polonais, les Suisses ou les Bosniaques. Parce que ces mêmes peurs de leurs prédécesseurs avaient été vaines, les clauses de

sauvegarde prévues en 1952, 1957 et 1985 sont tout simplement restées lettres mortes, sans effet. Celles prévues en 1994 causeraient par contre des injustices durables et empêcheraient une meilleure intégration politique des concitoyens étrangers.

michel pauly

1 Gilbert TRAUSCH, Le Luxembourg face aux traités de Rome. La stratégie d’un petit pays, in La relance de l’Europe, Actes du colloque des historiens pour le 30e anniversaire des Traités de Rome, Rome 1988, pp. 423-459, ici p. 425s.

2 Michel PAULY, L’immigration dans les relations italo-luxembourgeoises après 1945, in Mouvements politiques et migratoires en Europe depuis 1945. Le cas italien. Actes du colloque de Louvain-la-Neuve des 24 et 25 mai 1989, sous la direction de Michel Dumoulin, Bruxelles, 1989, pp. 65-91.

3 "forum" n° 141, 143, 144, 148/1993, 151/1994.

4 Archives nationales, Luxembourg, AE 11364, P.S/G.5/D.35.

5 ANL, AE 11364.

6 ANL, AE 11364.

7 Mémorial n° 41 du 9/7/1952.

8 Mémorial n° 42 du 8/7/1957.

9 ANL, AE 7701.

10 ANL, AE 7701.

11 ANL, AE 7710: note du délégué luxbg. à la sous-commission des problèmes sociaux (Fr. Huberty) de juill. 1955; lettre du ministre du Travail Nic. Biever à Bech du 23/9/1955; ANL, AE 7701: observations du ministère du Travail au sujet du document n° 338 du 3/11/1955; lettre de Biever du 8/11/1955; note n° 6500 du délégué du ministère du Travail (G. van Werveke) du 28/12/1956.

12 Mémorial n° 18 du 17/3/1960.

13 ANL, AE 7701: observations du ministère du Travail au sujet du document n° 338 du 3/11/1955.

14 TRAUSCH, Le Luxembourg face aux traités de Rome, p. 439-441.

15 Chambre des Députés, Lois du 30 novembre 1957. Marché Commun, Euratom, Institutions communes. Documents et discussions parlementaires 1957 arrangées et mises à jour par le Greffe de la Chambre des Députés, [Luxembourg 1958], p. 688s.

16 Ibid., p. 596s.

17 Ibid., p. 31.

18 Ibid., p. 36s.

19 Cf. PAULY, Relations italo-luxembourgeoises, p. 78s.

20 TRAUSCH, Le Luxembourg face aux traités de Rome, p. 451s.

21 Les débuts du Service de l’Immigration. Souvenirs de M. Marcel Barnich, premier Commissaire à l’Immigration, in Lëtzebuerg de Lëtzebuerger? Le Luxembourg face à l’immigration, sous la coordination de Michel PAULY, [Luxembourg, 1985], p. 79-84.

22 Mémorial A, n° 26, 20/4/1972.

23 Mémorial A, n° 12, 23/3/1978.

24 Chambre des Députés. Compte rendu des séances publiques, n° 4/85-86, col. 389-462.

25 Journal officiel des Communautés européennes, L 302, 15 novembre 1985; Mémorial A, annexe 4, 29/11/1985.

26 Chambre des Députés. Compte rendu, n° 4/85-86, col. 393.

27 Ibid., col. 398; traduction m.p.

28 Ibid., col. 435.

29 Ibid., col. 406/424.

30 Ibid., col. 394.

31 Ibid., col. 419.

32 "forum" y consacrera un dossier en 1995.

33 Journal officiel des Communautés européennes, L 206 du 29/7/1991.

34 "forum" n° 123 et 124/1990; 149/1994.

35 Article 7 du traité de Rome et article 8 modifié du règlement CEE n° 1612/68 du Conseil des ministres du 16/10/1968.

36 Chambre des Députés. Compte rendu, n° 15 et 16/91-92, col. 3898-4209; Mémorial A 1992, p. 1752.

37 Commission des Communautés européennes, document COM(94) 38 final, 23/2/1994.