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Das Scheinwerferlicht des öffentlichen Interesses an der Europäischen Union (EU) richtet sich auf Entscheidungen in Brüssel oder an anderen Tagungsorten des Europäischen Rates während Veränderungen in den Regionen im Schatten bleiben und kaum Beachtung finden. Regierungen und Parteien scheint dies recht zu sein, weil so die Vorstellung konserviert wird, dass die Nationalstaaten abgeschottet neben einander stehen und sich erst auf der hohen Brüsseler Ebene zur europäischen Zusammenarbeit bereit finden.

Klaus Pöhle

Diesen Eindruck mag haben, dessen Leben sich ausschließlich im nationalen Binnenland abspielt. Wer dagegen miterlebte, wie die nationalen Grenzen im Laufe der europäischen Integration zu leicht passierbaren Binnengrenzen der EU wurden, kann bestätigen: Die Binnengrenzen trennen Verwaltungen und staatliche Ordnungssysteme, aber hindern die Bürger nicht mehr, im Nachbarland einzukaufen, Arbeit aufzunehmen, als Handwerker Dienstleistungen anzubieten, Niederlassungen einer Bank oder anderer Unternehmen aufzumachen und anderes mehr. Mit Programmen fördert die EU Mobilität über die Grenzen hinweg von Schülern, Studenten, Forschern, Lehrern usw. sowie die Zusammenarbeit von Regionen, nach dem diese am Oberrhein, an der deutsch-niederländischen Grenze, im Raum Saar-Lor-Lux-Wallonien (SLLW) und inzwischen auch an den Grenzen zu östlichen Beitrittskandidaten selbst initiativ wurden und ‚Euregios‘ gründeten. Der Nationalstaat verlor seine Stellung als „einziger legitimer Akteur“ in den zwischenstaatlichen Beziehungen¹.

So entwickelte sich ein Mikrokosmos mit pulsierendem Leben auch in SLLW, der sich nicht mehr auf traditionelle Nachbarschaftshilfe bei Katastrophen beschränkt, sondern eine weitergehende ‚grenzüberschreitende Zusammenarbeit‘ (GZA) anstrebt. Sie hat geringere Qualität als Integration, kann jedoch als ‚echtes Modell der Integration in Kleinformat‘ bezeichnet werden, wenn sie bürgernah ist, alle Akteure einbezieht, von der Politik unterstützt wird und als struk-

strukturiertes Unterfangen finanzielle Hilfe erhält, wie in einer vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebenen externen Studie aufgeführt wird. Grenzüberschreitende Strukturen müssen als zentrale Einrichtungen mit eigenen Entscheidungskompetenzen entstehen, wofür die ‚Internationale Kommission zum Schutz des Rheines‘ und der von Frankreich und der Schweiz gemeinsam betriebene Flughafen Mulhouse einsame Beispiele liefern. Die gesellschaftlichen Gruppen möchten gern soweit vorstoßen, aber die Politik zögert und befürchtet gemeinsam mit ihren Landsleuten einen größeren materiellen Vorteil des Partners. Dabei würden Industrieansiedlungen und zentrale öffentliche Einrichtungen positive Wirkungen im größeren Umkreis entfalten und die regionale Identität befördern. Statt dessen lässt Prestigedenken es oft zu Doppelinvestitionen kommen, in dem in kurzer Entfernung z. B. kapitalintensive Spezial- oder Rehakliniken errichtet werden. Natürlich sollte GZA den Wettbewerb etwa zwischen den Flughäfen Luxemburg, Metz, Saarbrücken und Zweibrücken nicht ausschließen, aber rechtzeitige Planung gemeinsamer oder mit einander verbundener Einrichtungen kann aufwendige Fehlinvestitionen vermeiden helfen. Sobald nach erwünschter wirtschaftlicher Durchmischung die gesellschaftliche Homogenität in Grenzregionen wächst, sollten die Chancen für eine gemeinsame Zukunft stei-

Der Autor, lange Generalsekretär der Sozialistischen Fraktion im Europaparlament, ist Mitbegründer des European Center for Parliamentary Research

gen, was hier am Beispiel von Saar-Lor-Lux-Wallonien nähere Betrachtung erfordert.

Saar-Lor-Lux: Mythos oder Realität?²

„Das Hauptproblem der Großregion ist existenzieller Natur: es gibt sie gar nicht!“ behauptet zugespitzt der Luxemburger Claude Gengler, zuständig für diese Großregion in einer großen Luxemburger Bank. Tatsächlich ist die Realität SLLW vielschichtig, vorzeigbar und kritischer Untersuchung wert. Der Mythos knüpft an die beachtliche historische Bedeutung Lothringens wie Luxemburgs an und mündet in die zweimalige Trennung des Saarlandes von Deutschland nach beiden Weltkriegen und seine Annäherung an Frankreich, ohne dort staatsrechtlich eingegliedert zu werden. Das Saarland hätte deshalb eine hervorragende Morgengabe für das Entstehen einer europäischen Region im Herzen der EU sein können, wurde statt dessen fest in die Bundesrepublik Deutschland eingegliedert (1.1.1957) und zum unfreiwilligen Symbol für das Beharren der Nationalstaaten auf ihre uneingeschränkte Territorialgewalt. Bald danach bot der Niedergang der Montanindustrie erneut eine Chance für Saar-Lor-Lux, die Strukturkrise noch vor einer europäischen Regionalpolitik³ gemeinsam zu bewältigen.

Statt jedoch bei der EGKS gemeinsam europäische Hilfen zu beantragen, was ein dauerhaftes Fundament für eine künftige Zusammenarbeit hätte bilden können, wurden getrennte Wege bevorzugt. Zum gemeinsamen Handeln und zum Teilen fehlte die Bereitschaft der Politik wie der Bevölkerungen. So erhielten Saarland und Lothringen großzügige Hilfe von ihren Staaten. Luxemburg, selber Staat, sorgte dafür, dass sich sein internationaler Stahlkonzern ARBED von seinem traditionellen Engagement in Saarland sehr glimpflich zurückziehen konnte.

SLLW ist inzwischen für die Bewohner des Raumes zum festen Begriff geworden und die Zusammenarbeit gewollt. Eine politische Gegenbewegung ist auch bei Wahlkämpfen nicht erkennbar, zumal die Finalität der GZA offen bleibt und die Nationalstaaten nicht gefährdet. Zwar fühlen sich die Parteien verpflichtet, SLLW in ihren Verlautbarungen Raum zu widmen, aber sie tun sich schwer, neue konkrete Ziele zu benennen. Eine Ausnahme bildet der jüngste Beschluss der SPD-Saar⁴, dem die Aussage voransteht, das Saarland könne im Wettbewerb, nur als Bestandteil der Großregion Saar-Lor-Lux bestehen⁵. Die Gipfelkonferenzen seit 1995 und die Einrichtung persönlicher Beauftragter der Regierungschefs sprechen dafür, dass der frühere Impetus für ein Zusammenwachsen keinesfalls einer bloß gebetsmühlenhaften Beschwörung von SLLW gewichen ist⁵.

Zur SLLW-Realität gehören einige natürliche wie politische Besonderheiten. Die hügelige Topografie ist weniger kommunikationsfreundlich als z. B. das Oberrheintal zwischen Schwarzwald und Vogesen. Vielleicht zeigte deshalb die Politik keine Eile mit besseren Verkehrsanbindungen. So gibt es keine direkte Eisenbahnverbindung zwischen den aktivsten Partnern von SLLW: Luxemburg und dem Saarland, und nur mühsam kommt die Saar-Autobahn in Luxemburg voran, obwohl sie SLLW in die Fernverbindung von Großbritannien nach Ungarn einbinden wird. Als hochrangiges Saar-Lor-Lux-Projekt hätte sie vermutlich schon früher europäische Förderung erfahren. Gegen Verschlechterungen im Eisenbahnverkehr der Großregion wehren sich der Gipfel⁶ und auch die sozialdemokratisch/sozialistischen und grünen Parteien des SLLW-Raumes.⁷ Zwischen den großen Nord-Süd-Verkehrsachsen längs der Rheines und der Seine gelegen, hat SLLW schon heute eine ausbaufähige Entlastungsfunktion und gemeinsam bemühen sich die SLLW-Partner zusätzlich um den TGV-Ausbau der internationalen Strecke von Paris über Saarbrücken nach Osteuropa.

Eigenen Beobachtungen zufolge ist es neben individuellen Menschen eher die mittlere Ebene (Wirtschaft, Gewerkschaften, Handels- und Arbeiter-

kammern, Banken, Verwaltungen und Hochschulen), welche die Zusammenarbeit in mühseliger Kleinarbeit voran bringt⁸. Auf dem Luxemburger Markt sollen rund 3 000 Unternehmen aus dem SLLW-Umland ihre Dienste anbieten. An einer zweitägigen Wirtschaftskonferenz Luxemburg-Asia Anfang November 2000 in Luxemburg nahmen rund 350 Unternehmen aus SLLW und 250 aus Asien teil. Hinzu kommt ein gut eingeführter Kulturaustausch bei Konzerten, Theater und Opern; allerdings zeigte die europäische Kulturhauptstadt Luxemburg 1995 ihren SLLW-Partnern die kalte Schulter. Der Saarländische Rundfunk berichtet schnell und präzise über Ereignisse im SLLW-Raum. In der Zusammenarbeit der Hochschulen wurde ein neues Berufsbild im Ingenieur- und Ökologie-Bereich entwickelt. Die Diversifizierung der Wirtschaft ist in SLLW gut voran gekommen: die Industrie erbringt nur noch 30% des Wirtschaftsvolumens, zwei Drittel entfallen auf den tertiären Sektor und das für die Ausbildung wichtige Handwerk ist mit knapp 20% gut vertreten.

Ein psychologisches Hemmnis aus Luxemburger Sicht bildet die wirtschaftliche Ungleichheit der Partner, obwohl diese Wachstums-Motor sein kann, wie EU-Erfahrungen mit der Aufnahme wirtschaftlich schwacher Staaten (Griechenland, Irland, Spanien, Portugal) gezeigt haben. Luxemburg überragt mit einem BIP pro Kopf von 36.435 EURO (1998) deutlich seine Partner in Wallonien und Lothringen, die nicht einmal auf 50% kommen (Saarland 21 537, Rheinland-Pfalz 20 345)⁹. Seine ohnehin geringe Staatsschuld wird Luxemburg 2007 vollständig getilgt haben, während das Saarland zusätzlich zum Länderfinanzausgleich noch am finanziellen Tropf des Bundes hängt. Die Arbeitslosenquote (1998) reicht von 2,8% (Luxemburg) bis 13,5 % in Wallonien und die Bevölkerungsdichte variiert bei stagnierendem Bevölkerungswachstum von 98 Einwohnern pro km² in Lothringen bis 418 im Saarland.

Die wirtschaftliche Diversifizierung weist in Luxemburg eine besondere Vielfalt auf: es entstand ein europäisches Banken- und Fondszentrum, was viel Kapital nach Luxemburg schleust und die früheren Hauptsteuerzahler – erst ARBED, dann RTL – ablöste. Für Kommunikations-Satelliten im Orbit kassiert die luxemburgische SES hohe Mieten. Ohne großen Arbeitsaufwand erzielt das Binnenland Luxemburg regelmäßige Einnahmen von im ‚Pavillon maritime‘ registrierten Hochseeschiffen und zunehmend auch von ausländischen Straßentransportunternehmen, die ihren Briefkastensitz in Luxemburg haben¹⁰. Niedrigere Gebühren und Steuern sowie größere Freiheit gegenüber dem beschäftigten Personal machen diese Sitzverlagerungen für die Unternehmen interessant, aber nicht für

Beschäftigte und Luxemburger Gewerkschaften. Mit deutlich niedrigeren Benzin- und Dieselpreisen wird ein ausgedehnter Benzintourismus zu den Tankstellen nach Luxemburg verursacht, der dem Staat beträchtliche Mehrwertsteuer einnahmen sichert.¹¹ 6 655 europäische Beamte, d.h. 21,40% der gesamten europäischen Beamtschaft,¹² und ihre Familien sowie das nicht-luxemburgische Personal der ausländischen Banken stimulieren Konsum wie Immobilienmarkt zu Lasten der ärmeren Bevölkerungsschichten. Gastronomie und Hotellerie erhalten über den normalen Tourismus hinaus regelmäßig Auftrieb durch Luxemburgs europäisches Faustpfand als EU-Gründungsmitglied, Sitz wichtiger europäischer Organe zu sein, was viele Dienstreisende und Besuchergruppen ins Land bringt.¹³ Außerdem finden in den Monaten April, Juni und Oktober alle offiziellen Sitzungen der verschiedenen Ministerräte in Luxemburg statt, über die wiederum viele Journalisten zu berichten haben.¹⁴

Weil Umrisse wie Bestandteile und Struktur von SLLW nicht klar erkennbar sind, wird den Bürger eine SLLW-Identitätsbildung erschwert. Schmitt-Egner¹⁵ unterscheidet zwischen der europäischen ‚Großregion Saar-Lor-Lux-Rheinland-Pfalz-Wallonie‘ (11,1 Mio Einwohnern), so dann der ‚Kernregion Sarre-Lor-Lux-élargie‘ (rd. 5 Mio. Einwohnern) und schließlich der ‚Grenzübergreifenden Region Saar-Lor-Lux‘ (mit 2,9 Mio Einwohnern). Allein der kleinsten Einheit erkennt er einen hohen Verflechtungs- und Transaktionsgrad zu, der mit Wachsen von Fläche wie Bevölkerung abnehme. Zentrifugale Tendenzen sind deshalb nicht zu befürchten. Auch kann den Menschen in den von Saarbrücken-Metz-Luxemburg weiter entfernten Gebieten Walloniens, Lothringens und in Rheinland-Pfalz kaum eine innere Beziehung zum SLLW-Projekt unterstellt werden.

Die Ausweitung der ursprünglich räumlich eng begrenzten Konzeption auf das gesamte Bundes-

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land Rheinland-Pfalz, den vier Departements der großen Region Lothringen und auf die französisch- und deutschsprachige Gemeinschaft Walloniens führt zu einer Größenordnung, welche eine herkömmliche GZA eher erschwert als erleichtert. Der Etikettenwechsel von der geographischen Kennzeichnung SLLW zur anonymen Großregion drückt dieses Unbehagen aus. Die größeren Zahlen (Gebiet: etwa 2% der EU; Wertschöpfung fast 3% der EU) beflügeln die Fantasie, weil die SLLW – Einwohnerzahl mit 11,2 Mio. „größer“ ist als die der EU-Mitgliedstaaten Dänemark, Finnland, Irland, Belgien, Österreich, Portugal, Griechenland und zehn der zwölf Beitrittskandidaten. Nur steht hinter SLLW mangels zentraler Instanzen keinerlei eigene Handlungsfähigkeit. Dafür wirft diese Größenordnung neue Probleme auf, denn statt einem Farbfleck im gleichförmigen Grau nationaler Territorien drängt sich ein Großprojekt auf, das die territoriale Integrität der betroffenen Mitgliedstaaten – ausgenommen Luxemburg – anasten würde, was deren Widerstand herausfordern muss. Bisher zögern Deutschland, Luxemburg und vor allem Frankreich Wallonien mehr als nur einen Beobachterstatus in der Regierungskommission und der Regionalkommission einzuräumen, was

mit Walloniens Status als Völkerrechtssubjekt zu tun hat. Die Partner wüssten gern das gesamte Königreich Belgien rechtlich involviert und schrecken vor dem Beispiel regionaler Emanzipation zurück, dass Wallonien allein über seinen Beitritt zu SLLW entscheiden kann. Zugleich wird ihnen Barniers Schlussfolgerung einleuchten: „Bleibt es beim gegenwärtigen Entscheidungssystem, wird die EU eher mit 27 Mitgliedstaaten als mit 260 Regionen zu regieren sein“¹⁶.

Bisher sind die erheblichen Statusunterschiede zwischen den sechs SLLW-Partnern eher als Hemmnis denn als Ansporn gesehen worden. Der Status variiert von schlichter Region des französischen Einheitsstaates zum Nationalstaat Luxemburg und dazwischen stehen mit Staatscharakter zwei deutsche Bundesländer und Wallonien aufgeteilt in die französische und deutsche Gemeinschaft. Nur Luxemburgs Regierung sitzt am Ratistisch der EU. Im Europäischen Rat wiegt die Stimme ihres Regierungschefs soviel wie diejenige des französischen Staatspräsidenten, d.h. Luxemburg könnte in diesem obersten Gremium mit seinem Veto Entscheidungen blockieren. Obwohl reichstes Land der EU, stehen ihm bis jetzt als Mitgliedstaat Rückflüsse aus dem EU-

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Haushalt zu, die für die Regional- und Strukturmaßnahmen für die Periode 2000-2006 sogar von 68 Mio. EURO auf 91 Mio. EURO, d.h. um 34% aufgestockt wurden¹⁷. Mit der Osterweiterung dürften die Vergabekriterien strenger werden.

Auch zu Schmitt-Egners¹⁸ Schilderung der Ebene der kollektiven Akteure einige Beobachtungen und Wertungen. So hat die Regionalkommission in 29 Jahren 25 mal getagt, geriet manchmal ins Stocken und musste durch Anstöße der Politik zum Weiterlaufen gebracht werden. Die Zusammenfassung der Protokolle aus Anlass der 25. Sitzung vermitteln einen Einblick in die Vielfalt der diskutierten oder angepackten Probleme. Immer wieder mussten Studien oder Berichte von Arbeitsgruppen angemahnt werden, dafür war selbstkritischer Humor möglich¹⁹. Auch auf dieser Referentenebene hatte noch keine nüchterne Arbeitsatmosphäre Einzug gehalten, sondern die Sitzungen fanden nach zwischenstaatlichen Regeln abwechselnd in den 6 Ländern/Regionen statt.

Obwohl die Teilnehmerzahl durch Aufnahme von Experten, Gästen, Beobachtern und neuen Mitgliedern ständig gewachsen ist, sind konkrete GZA-Fortschritte selten auszumachen. Auch ist es nicht nur von Vorteil, wenn dieselben Personen in neuen Gremien wieder aufeinander treffen. Wohl deshalb haben sich seit 1995 die (Länder-)Regierungschefs mit SLLW-Gipfelkonferenzen eingeschaltet. Von ihnen gehen wesentlich deutlichere Impulse und Monitoring aus als z.b. von den jährlichen Treffen des SLLW-Parlamentarierrates, der an Kontrolle des GZA-Prozesses noch nicht zu denken scheint.

Kühne Strategien sind jedoch nirgendwo zu erkennen. Kaum ein Politiker hat den Mut, eingefahrene Gleise grenzüberschreitender Zusammenarbeit zu verlassen, die Konzessionsbereitschaft ihrer Nationalstaaten zu testen und größere Infrastrukturprojekte auch ohne gesicherte finanzielle Hilfe von Brüssel wenigstens in Erwägung zu ziehen. Vollständige Kostenteilung im Sinne des in Stufe 1 skizzierten Nullsummenspiels scheint die Obergrenze zu sein.

Da die Teilnahme Walloniens an SLLW politisch kaum mehr rückgängig gemacht werden kann, sollte zur Vermeidung eines GZA-Stillstands Wallonien definitiv einbezogen und externen Experten der Auftrag erteilt werden, in einer umfassenden Raumplanungsexpertise konkrete Vorschläge für GZA in der Großregion zu unterbreiten. Je nach Reaktion der Partner würden sich mittel- oder langfristige GZA-Maßnahmen ergeben, wobei sich bei der Finanzierung erneut die Spreu vom Weizen trennen würde. So dann sollte nach einem Zugpferd unter den SLLW-Partnern

Ausschau gehalten werden, um Bewegung nach vorn zu sichern. Dafür bietet der politische und ökonomische Stellenwert Luxemburgs einen seriösen Anknüpfungspunkt.

In Teil 2 in forum Nr. 224 wird auf die besondere Rolle Luxemburgs in der Weiterentwicklung der SLLW-Zusammenarbeit eingegangen. Um dem üblichen Volumen der Beiträge im forum zu entsprechen, wurde die Einführung erheblich gekürzt; erschienen ist der vollständige Text im Jahrbuch des Föderalismus 2002 (S. 453-470) des Europäischen Zentrums für Parlamentarismusforschung Tübingen bei der Nomos-Verlagsgesellschaft Baden-Baden.

1 BLATTER, Joachim: Entgrenzung der Staatenwelt? Politische Institutionenbildung in grenzüberschreitenden Regionen in Europa und Nordamerika, Baden-Baden, 2000 (Nomos-Verlagsgesellschaft).

2 Mit dieser Fragestellung veranstaltete die Luxemburger Vertretung der EU-Kommission in Luxemburg am 1.12.2000 ein Rundtisch-Gespräch.

3 Am 15.10.1969 schlug die Kommission vor, die Gemeinschaft mit den notwendigen Instrumenten zur Förderung einer Politik der regionalen Entwicklung auszustatten. An GZA war noch nicht zu denken.

4 Beschluss des außerordentlichen Landesparteitages der SPD Saar vom 27./26.8.2001 mit Vorschlägen zur Sozialpolitik (4), Wirtschaftspolitik (4), Bildung und Kultur (7), Infrastruktur (2).

5 „Der Gipfel der Großregion – Materialien und Dokumente“, Bd. 2 der Schriftenreihe Saarland-Saar-Lor-Lux-Europa, hrsg. vom Europabeauftragten der Regierung des Saarlands, S. 12, 42.

6 Der Gipfel … S. 32, 33, 58, 79-88.

7 Mondorfer Treffen der Sozialisten am 18.11.00 (Tageblatt 25.11.00); „Grünes Euro-Regionalbüro“ aus LLW am 20.10.00 (Tageblatt 21./22.10.00).

8 Ein interregionaler Gewerkschaftsrat arbeitet seit 1976; freie Jobs werden in einer neuen Wochenzeitung und im Internet (www.jobs.lu) angeboten; die Arbeitsämter sind in einem Online-Netz-Werk miteinander verbunden; größere Unternehmen und Banken haben eigene SLLW-Sachbearbeiter. Das SLLW-Branchenverzeichnis „Inter Region Saar-Lor-Lux“ ist 2001 zum 9. Mal erschienen; die Regionalkommission gibt eine eigene Schriftenreihe heraus usw. Vgl. im übrigen SCHMITT-EGNER, wie Anm. 16, S. 376-378.

9 Soweit nicht anders angegeben, werden Zahlen aus dem „Statistischen Jahrbuch 2000 saar-lor-lux-rheinland-pfalz-wallonie“ benutzt; gemeinsam herausgegeben von den statistischen Ämtern des Raumes im September 2000.

10 Nach Angaben der zuständigen Gewerkschaft haben 400 Unternehmen mit 5000 Fahrern „ausgeflaggt“. Beim Vergleich der Gebietsfläche und Bevölkerung gibt es in Luxemburg (435 000 Einwohner) doppelt so viele Unternehmer und Fahrer wie in Frankreich (57 Mio. Einwohner) (Tageblatt 16./17.12.2000, S. 16).

11 Ein britischer LKW-Fahrer gestand im deutschen Fernsehen. Umwege von 150 km in Kauf zu nehmen, nur um in Luxemburg voll aufzutunken.

12 Laut Francois Colling, luxemburgischem Mitglied des Europäischen Rechnungshofes (Tageblatt 17.11.2000 S. 7).

13 Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Europäischer Rechnungshof, Europäische Investitionsbank, die Verwaltung des Europäischen Parlaments, einige Generaldirektionen der Europäischen Kommission mit dem Statistischen Amt und dem Amt für amtliche Veröffentlichungen und dem Europäischen Übersetzungszentrum.

14 Der langjährige Vorsitzende des Haushaltsausschusses des EP, Detlev Samland, sprach deshalb vom „eingebauten Strukturfonds“ Luxemburgs.

15 SCHMITT-EGNER, Peter: Von der „Grenzübergreifenden Region“ Saar-Lor-Lux zur europäischen „Großregion Saar-Lor-Lux-Rheinland-Pfalz-Wallonien“-Rahmenbedingungen, Strukturwandel und Akteure der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Saar-Lor-Lux, in: Jahrbuch des Föderalismus 2001, S. 357-377, hier S. 359-361.

16 Michel BARNIER, für Regionalpolitik zuständiges Mitglied der EU-Kommission, Vortrag vor dem Ausschuss der Regionen am 13.4.2000.

17 Zuletzt mitgeteilt im Tageblatt vom 2.1.01.

18 SCHMITT-EGNER, a.a.O., S. 372-376.

19 So verglich der Vorsitzende der Regionalkommission am 26.11.1992 (S. 17 des Protokolls) Abfälle mit GZA: „Vom Ersterern gibt es immer zu viel, vom Letzteren nie genug“.